《基金法》修訂原定本月二審 私募基金被納入監管范圍

　　遏制老鼠倉和內幕交易相關條文仍存爭議

　　老鼠倉、內幕交易、利益輸送……這些困擾基金業的問題，都將在正在修訂的《證券投資基金法》(下簡稱《基金法》)中被作出規定。但是在今年6月份一審通過草案后，原定本月二審，但如今卻遲遲沒有消息。草案條款仍然存在著諸多爭議。專家昨天分析說，修訂后的《基金法》將極大遏制老鼠倉和內幕交易。證券管理機構的權力也進一步擴大，如有權對基金管理人、基金托管人、基金服務機構進行現場檢查。廣大基金投資者的權益將能得到更好的保護。

　　在過去的8年時間里，中國的基金業迅猛地發展。自2004年6月1日《中華人民共和國證券投資基金法》實施以來，截至2011年年底，全國69家基金管理公司管理的基金資產凈值總規模2.2萬億元，是2003年年底的8.5倍。

　　相關法律滯后

　　全國人大財經委副主任吳曉靈在對《基金法》修訂草案做說明時指出，2004年《基金法》的部分規定已經不能完全適應市場發展新形勢和基金監管的需要。由于現行《基金法》缺少相關規定，所以非公開募集基金缺乏法律規定，使這類基金運作缺乏明確的法律依據，基金募集和投資行為不規范，容易損害投資者權益，更有少數違法犯罪分子借私募基金之名行“亂集資”之實，隱含較大的金融風險和社會風險。以公眾熟知的PE(私募股權投資基金)為例，據不完全統計，2011年我國PE的資金總量超過了8000億美金。但由于我國私募股權基金的法理儲備不足、法律規則的可操作性和可訴性欠缺，致使現實生活中出現了很多法律難題。

　　同時，基金治理結構不健全，投資者權益保護力度不足。現行《基金法》缺乏對基金管理公司股東及其實際控制人的規定，對基金管理人及其從業人員監管措施也不夠嚴密，難以有效保護基金投資者權益，一些基金的“老鼠倉”、內幕交易等問題屢禁不止。

　　此外，基金組織形式單一，基金份額持有人大會召集難度較大、作用發揮受限，投資者缺乏意志表達機制，難以形成對基金管理人的有效監督和制約。

　　還有，對基金的行政管制和運作限制過嚴，制約基金市場競爭力和活力發揮。

　　三大改革保護投資者權益

　　此次草案對三大方面進行修訂。最大的特點就是將非公開募集基金納入調整范圍。同時，借鑒現行非公開募集基金實踐和國外立法情況，在第十章中對非公開募集基金作了原則規定：一是規定基金管理人的注冊和登記制度。二是確立合格投資者制度，規定非公開募集基金只能向合格投資者募集。三是豁免非公開募集基金的注冊，僅要求其事后報備。四是規定非公開募集基金禁止進行公開性的宣傳和推介。五是規范非公開募集基金的托管和基金合同的必備條款。

　　同時，加強基金投資者的權益保護。一是增加基金組織形式，在現行契約型基金組織形式的基礎上，借鑒國外基金發展經驗，引入理事會型和無限責任型基金。二是修改完善基金份額持有人大會的規定，促進其作用發揮。

　　此外，修改完善公開募集基金的部分規定，一是加強基金監管，完善基金治理結構，明確基金管理人員及其從業人員禁止從事內幕交易、利益輸送等規定。二是適當放寬有關基金投資、運作的管制，包括將基金募集申請由“核準制”改為“注冊制”。

　　今年6月，《基金法》的修訂草案被一審通過，并且向社會公布征求意見。

　　而在近日，《基金法》起草工作組組長、全國人大財經委法案室主任朱少平則向外界透露，如果《基金法》修改稿能夠在10月份進行第二次審議，那么最快將在年底獲得通過。

　　私募基金納入監管范圍

　　私募基金要被納入監管，是草案最大亮點，但也是最大的爭議點。

　　曾經參與1999年《證券投資基金法》立法起草工作的中國人民大學民商法研究院院長劉俊海教授說，其實在1999年立法的時候，就已經考慮將私募基金納入當時的法律之中，但因為種種原因不得不放棄，這次修訂，等于是走回頭路。

　　草案中專設一章共12項條款，對非公開募集基金做了原則規定，明確了非公開募集基金的各項制度和投資范圍。如規定，“非公開募集基金應當向合格投資者募集，合格投資者累計不得超過二百人。”

　　“合格投資者”是指達到規定收入水平或者資產規模，并且具備相應的風險識別能力和風險承擔能力、其基金份額認購金額不低于規定限額的單位和個人。

　　草案中還限制了非公開募集基金的宣傳方式，“不得向合格投資者之外的單位和自然人募集資金，不得向不特定的對象宣傳推介，不得使用報刊、電臺、電視臺、互聯網等公眾傳播媒體形式或者講座、報告會、分析會等方式。”

　　中國銀河證券基金研究中心總經理胡立峰則表示，大部分都是私募基金在實際操作中的通行做法。

　　對于合格投資者，劉俊海解釋說，對于非公開募集基金，國家干預力度比較小，更多靠自我保護。沒有風險承受能力的人，也就是不合格投資者，混進合格投資者里投資私募基金，容易賠錢，所以合格投資者本身也是個保護措施。

　　爭議：

　　PE是否該納入《基金法》監管？

　　但是，PE是否納入《基金法》監管的爭議由來已久。在8月份，25家私募股權投資基金(PE)和創業(風險)投資基金(VC)行業協會，曾聯名向全國人大常委會“上書”，建議不要將PE特別是VC不加區分地納入正在修訂中的《證券投資基金法》，而要為其分開立法。25家協會認為，PE寫入《基金法》會對《憲法》所賦予的國務院職能分工權限帶來沖擊，甚至造成分工混亂、政出多門和多頭管理。

　　中國投資協會股權和創業投資專業委員會副秘書長胡芳表示，私募股權基金與公募基金的投資行為、盈利模式不同、投資人享有的權利也不同，不應放入同一部法律，而是應該單獨立法。

　　但是有法律界人士認為，將PE單獨立法難度太大，納入修訂后的《基金法》更現實。《基金法》起草工作組組長、全國人大財政委法案室主任朱少平稱，這也是導致目前《基金法》草案還未進行二審的原因之一。按照修訂草案，修法后納入《基金法》調整的私募基金包括PE基金，但是只是指基金的增量部分，不包括法律修改前的存量私募基金，特別是PE基金。

　　劉俊海則表示，私募基金之間也有差異，有些是投資于證券，有些是投資于非上市公司的股權，所以基于此，應當單獨作規定，PE寫一章，私募單獨寫一章。

　　親屬炒股需申報

　　“問題資產”可直接凍結

　　草案還對老鼠倉和內幕交易進行了嚴格規定。

　　針對“老鼠倉”行為，修訂草案中也作出了規定。但是這條規定同樣引來爭議。草案第十九條中規定：“基金管理人的董事、監事、高級管理人員和其他從業人員，其本人、配偶、利害關系人進行證券投資，應當事先向基金管理人申報，并不得與基金份額持有人發生利益沖突。”

　　有反對者認為，這一條款反而會放松對基金從業人員的監管，從而加劇“老鼠倉”，“因為僅需申報就可以了”。但基金從業人員則認為，也應讓從業人員分享股市發展成果。

　　劉俊海指出，還可以寫得更細一點，“老鼠倉”做起來有很多隱蔽的方法和手段，只能通過提高建“老鼠倉”者的違法成本來加以預防，基金公司內部也應當對基金經理有一些防范的措施，包括電郵監控、電話監控等。

　　第二十二條中，規定基金管理人及其從業人員“不得泄露因職務便利獲取的未公開信息，或者從事與該信息相關的交易活動、或者明示、暗示他人從事相關交易活動。”

　　對于出現上述行為時，草案中也規定，除了沒收違法所得外，最高還可處以違法所得5倍的罰款。

　　“問題資產”可直接凍結

　　在草案中，國務院證券監督管理機構的調查及處分權也進一步擴大。如“對有證據證明已經或者可能轉移或者隱匿違法資金……可以凍結或者查封。”而在現行《基金法》中，如需凍結，需要向司法機關申請。

　　劉俊海對此認為，監管機構如證監會等，在監管手段上有不足的地方。現在的證監會，一是在人員的知識結構、監管經驗上，的確有不足，二是監管手段不到位。劉俊海表示，草案的相關條款估計還會調整，10月底進行二審的可能性比較小。　　文 記者李鋼