當今世界經濟發展有兩大趨勢：經濟全球化與區域經濟一體化，并由此帶來兩個層次的經濟開放。第一層次，在經濟全球化潮流下，世界上超過150個國家或地區加入了世界貿易組織（WTO），對其它成員進行一定程度的經濟開放。第二層次，在多邊談判進展有限的困境下，區域經濟一體化潮流隨之興起，WTO成員間通過以自由貿易協議（FTA）為主的形式進行更優惠的關稅減讓和經濟開放。兩岸雖然同為WTO成員，但因特殊的政治背景，雙方經濟相互開放程度落后于對其它WTO成員的開放程度，甚至連第一層次的入世承諾都未實現。因此，未來加強和深化兩岸經濟合作的重點，一是實現兩岸經濟往來的正常化，二是推進兩岸經濟合作的制度化，三是探討和落實兩岸經濟關系的機制化安排。正常化大體上是雙方實現第一層次的開放程度，制度化與機制化則是在兩岸經濟進一步自由化的過程中逐步實現第二層次的開放程度，而在現實中這三者是同時推進的。
一、兩岸經濟往來正常化
兩岸經濟往來的正常化主要指改變兩岸經濟往來因政策限制造成的間接、單向、局部的不正常狀況，實現直接、雙向、全面的兩岸經濟往來格局。1979年以前的30年間，兩岸經濟基本處于隔絕狀態，是在特殊歷史、政治條件下進行的嚴格政策限制。大陸發表《告臺灣同胞書》、明確倡議兩岸開展經濟文化交流后，兩岸經濟往來從無到有，從小到大，政策限制也逐步放松，這是兩岸經濟往來正常化的開端。在兩岸經濟往來正常化的進程中，大陸率先提出并大力推動兩岸實現包括通航、通郵、通商在內的“三通”，并單方面大幅開放對臺貿易與投資，政策松綁的速度和程度遠遠走在臺灣前面。2008年以來，隨著兩岸關系實現歷史性轉折，大陸不斷加大推動兩岸經濟合作的力度，臺灣也相繼實施了有利于兩岸經濟關系發展的政策，雙方在“九二共識”基礎上推進協商，共同促成了兩岸全面直接雙向“三通”，2009年臺灣開放大陸資金入臺實現雙向投資、兩岸簽署金融監管備忘錄（MOU）后金融業有望實現雙向交流與合作，從這些已取得的突破看，不少學者認為兩岸經濟往來的正常化已經“基本實現”。
但從WTO的角度看，兩岸相互放松經濟限制政策尚未完全達到入世時承諾的標準。21世紀初，兩岸先后加入世界貿易組織（WTO），各自對WTO成員做出了不同程度的經濟開放的承諾。按照WTO規范，該承諾適用于WTO的所有成員，即每個成員均應給予所有其它成員“最惠國待遇（Most Favored Nation, MFN）”（注：WTO文件明確說明該術語包括國家和地區，無主權意涵），不應歧視任何WTO成員。目前，大陸市場對臺灣商品基本上全面開放，而臺灣當局對兩岸經濟往來的政策松綁卻遠遠不夠。以開放商品種類為例，臺灣對大陸以外的WTO成員開放了99%以上的入世時承諾的商品進口，但對自大陸進口的商品卻分為禁止進口、有條件進口、允許進口三類，其中有條件進口和允許進口種類合計不超過80%。截至2010年1月1日止，臺灣準許從大陸進口的農工產品共8,625項，占全部商品總數10,867項的79.37%，其中農產品開放62.26%（1,427項），工業產品開放83.94%（7,195項）。再以開放赴臺投資為例，目前臺灣開放大陸企業投資島內制造業項目僅占臺入世承諾項目的30%，開放服務業項目僅占臺入世承諾項目的22%，金融業對大陸開放則剛剛處于起步階段，距臺入世時承諾的開放程度相去甚遠。因此以“最惠國待遇”的標準看兩岸經濟關系并未實現正常化。
二、兩岸經濟合作制度化
兩岸經濟合作的制度化是指對兩岸經濟活動予以規范，制定雙方共同遵守的辦事規程或行動準則。正常化是解除不合時宜的政策限制的過程，制度化則是建立符合雙方利益需要的行事規范的過程。兩岸經濟由長期隔絕到相互往來，必然存在規則、標準等多方面的制度差異和制度空白，需要通過協商尋求可以共同遵守的制度化安排。內容包括：投資保障協議、避免雙重征稅協議、貿易爭端處理機制、產業標準的共同制定及知識產權保護等。例如兩岸兩會第四次領導人會談簽署的《海峽兩岸漁船船員勞務合作協議》、《海峽兩岸農產品檢疫檢驗合作協議》、《海峽兩岸標準計量檢驗認證合作協議》，以及此前簽署的《海峽兩岸食品安全協議》、《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》、《海峽兩岸金融合作協議》等，即屬于兩岸經濟合作制度化的范疇。從這個意義上說，兩岸簽署經濟合作框架協議也屬于制度化安排的內容，但由于該協議牽涉面極廣，涉及到不同產業及不同經濟行為的相互聯系及相互作用，與前述單一功能性議題的制度性協議有著很大不同，因此在兩岸經濟合作制度化基礎上提出兩岸關系“機制化”的概念。
三、兩岸經濟關系機制化
兩岸經濟關系的機制化是指將兩岸經濟交流與合作中的各種經濟政策與經濟活動納入有明確發展方向的有機系統內，構建出一個符合兩岸關系特色、適應兩岸共同發展需要的經濟合作機制。其中最核心的內容是簽署兩岸經濟合作框架協議。兩岸經濟合作框架協議是為實現兩岸經濟關系正常化、推進兩岸經濟全面深入合作而作出的具有兩岸特色的制度化安排。從性質上看，世界貿易組織（WTO）對成員間的經濟合作協議一律稱為“區域貿易協議（Regional Trade Agreement, RTA）”。依據協議的實質內容，WTO對RTA主要分為4類：一是對部分貿易商品進行關稅減讓，稱“部分范圍（Partial Scope, PS）”；二是對大多數貿易商品關稅減讓，稱“自由貿易協議（Free Trade Agreement, FTA）”，絕大多數RTA均屬此類；三是協議內容含有服務業合作，則稱“經濟整合協議（Economic Integration Agreement, EIA）”；四是關稅領土合并，對外實行共同的關稅和貿易限制，稱為“關稅同盟（Custom Union,CU）”。兩岸商簽的經濟合作框架協議內容以貨物貿易為主，應屬FTA范疇。
兩岸經濟合作框架協議具有鮮明的兩岸特色，既不同于以往WTO成員間簽署的一般性FTA，也不同于中國大陸與港澳地區簽署的CEPA。其特色突出表現在：第一，兩岸是在尚未完全實現經濟正常化的條件下同時推動經濟自由化。截至2009年3月，總共153個WTO成員間共簽署并報備了421個RTA，相互提供比當初加入WTO時所承諾的更優惠的關稅減讓條件，即“超WTO協議（WTO-Plus Agreement）”。兩岸是在逐步實現WTO承諾的同時，展開“超WTO協議”的談判，這與一般FTA談判僅限于“超WTO協議”的自由化內容不同。第二，早期FTA內容僅限于貨物貿易關稅減讓，近年來服務貿易和投資內容也經常出現在FTA內容中，但經濟合作內容仍較少見，而兩岸經濟合作框架協議內容不僅涵蓋貨物貿易、服務貿易和投資，還包括有規劃指導、有政策支持、有產學研一起參與的新型產業合作與經濟合作，遠比一般意義上的FTA復雜。第三，由于兩岸關系特殊，雖同為WTO成員，但不可能完全按照WTO規則處理所有兩岸經濟問題，只能是本著“WTO精神”簽署兩岸經濟合作框架協議，比如臺灣農產品開放問題上大陸需要做出適當妥協和讓步，而不宜完全按照“對等開放”的WTO規則要求臺灣全面開放。總之，該協議的特點是既要符合兩岸關系特色、適應兩岸共同發展需要，也要得到兩岸各界支持、受到國際社會歡迎。
兩岸簽署經濟合作框架協議，目的是促進兩岸經濟共同發展，增進兩岸同胞共同福祉，最大限度地實現優勢互補，最大可能地追求互利雙贏。根據兩岸研究單位有關“兩岸經濟合作框架協議”研究的共同結論與建議，兩岸經濟合作框架協議的簽署，對兩岸經濟發展均有正面的效益。中華經濟研究院研究結果顯示，簽署兩岸經濟合作架構協議，雖對不同產業帶來不同程度的正、負面影響，但整體而言，將促使臺灣的GDP增長，并對福利、貿易、就業、產值等總體經濟產生正面效益。大陸研究單位的評估認為，簽署兩岸經濟合作框架協議總體上對大陸經濟發展具有正面影響，同時，大陸產業發展將因競爭力強弱不同而從中獲益或受到沖擊。兩岸研究單位在進行個別研究時，雖然使用的模型與方法有所不同，但所獲結論一致，相互印證了研究結論的可信度，也為雙方推動兩岸經濟合作架構協議提供了一個理論的基礎。
兩岸簽署經濟合作框架協議對提升臺灣經濟競爭力、避免邊緣化尤其重要。世界范圍內，RTA的成立為本區域內企業的對外貿易與投資創造了有利條件，而同時，RTA區域外的企業競爭力在該區域內將受到相對不利的影響。以臺灣為例，在2010年“中國－東盟自由貿易區”啟動后，中國大陸與東盟約90%的商品陸續實現零關稅，臺灣出口產品的65%集中在這兩個市場，不能享受關稅減讓的臺灣產品出口競爭力必然受損，臺灣經濟難免面臨邊緣化危機。因此，兩岸如能盡早簽署經濟合作框架協議，臺灣將可利用協議中的“早期收獲”為其石化、紡織、面板、機械、汽車及零配件等產業爭取前期的關稅減讓，提升產業競爭力。按照臺灣方面的研究結果，兩岸簽署經濟合作框架協議將使臺灣經濟增長率提高1.65至1.72個百分點，總出口量上升4.81-4.99個百分點，總進口量上升6.95-7.07個百分點，社會福利增加77.1億美元，就業人數可望增加25.7~26.3萬人。此外，該協議對臺灣成為跨國企業的“全球創新中心”及“亞太經貿樞紐”和臺商運籌經營的“營運總部”有重要意義。
總之，兩岸簽署經濟合作框架協議，有利于在現有基礎上更為迅速、全面地深化兩岸經濟合作，有利于為兩岸人民謀得更多和更實在的利益，有利于臺灣經濟提升競爭力和擴大發展空間，有利于兩岸共同應對經濟全球化特別是區域經濟一體化不斷增強的趨勢。兩岸簽署經濟合作框架協議的步驟基本是先建立框架和確定目標，然后再協商具體事項。在推動過程中，兩岸應遵循平等互利的原則，秉持相互開放的理念，對某些產業和社會群體可能受到的一些影響認真評估，在商簽協議的過程中妥善兼顧，從而使協議實現雙方的利益最大化和代價最小化。兩岸簽署和落實經濟合作框架協議后，將沿著最大限度實現兩岸優勢互補、最大可能追求兩岸互利雙贏的方向，繼續構建和發展具有兩岸特色的經濟合作機制，為兩岸關系和平發展不斷提供更為強大的經濟動力。（本文作者朱磊系中國社會科學院臺灣研究所經濟研究室主任 經濟學博士）
