如何用足用好授權立法

　　原標題：如何用足用好授權立法

　　具有變通功能的授權立法，在我國包括特區(qū)立法、浦東新區(qū)立法、自由貿易港立法，是“大膽試、大膽闖、自主改”的重要手段，是推動高水平改革開放的重要保障。2021年6月10日，第十三屆全國人大常委會第二十九次會議通過《關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》和《中華人民共和國海南自由貿易港法》，授權上海市人大及其常委會制定浦東新區(qū)法規(guī)，授權海南省人大及其常委會制定海南自由貿易港法。浦東新區(qū)法規(guī)，比照特區(qū)法規(guī)，發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)“特事特辦”的優(yōu)勢，在遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的基礎上，可以變通上位法。這是全國人大常委會首次授予既非經(jīng)濟特區(qū)又非民族自治區(qū)的地方變通立法權。海南自由貿易港法，超越特區(qū)法規(guī)能夠規(guī)定的事項范圍，可以涉及依法應當由全國人大及其常委會制定法律或者由國務院制定行政法規(guī)的事項。這是全國人大常委會首次授權地方，可以針對法律保留事項和行政法規(guī)保留事項進行立法。這兩部具有首創(chuàng)性的規(guī)范性法律文件，豐富了授權立法的內容，是新時代我國立法制度的一次重大變革創(chuàng)新，拓寬了“重大改革于法有據(jù)”的法治路徑。

　　授權立法在新時代被賦予了新使命

　　授權立法，尤其是其中的特區(qū)立法，在改革開放過程中發(fā)揮了極為重要的作用，作為突破制度障礙的主要工具，不斷改革與對外開放和經(jīng)濟發(fā)展不相適應的制度，為持續(xù)對外開放提供了保障，為經(jīng)濟快速發(fā)展提供了重要基礎，為社會主義市場經(jīng)濟體制的建立作出了重要貢獻。

　　進入新時代，中央再提“用足用好特區(qū)立法權”，特區(qū)立法被賦予新使命。由于中國特色社會主義法律體系日漸完備，全面深化改革開放涉及的主要事項、法律和行政法規(guī)大都已有規(guī)定，要在“重大改革于法有據(jù)”的要求下先行先試，要貫徹落實“大膽試、大膽闖、自主改”的要求，用變通立法突破法律和行政法規(guī)的限制，這是高水平改革開放的重要法治保障。2019年2月18日，中共中央、國務院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出：合理運用經(jīng)濟特區(qū)立法權。2019年8月9日中共中央、國務院發(fā)布《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》提出：用足用好經(jīng)濟特區(qū)立法權。《海南自由貿易港建設總體方案》要求：充分行使經(jīng)濟特區(qū)立法權。2021年，在特區(qū)立法權的基礎上，又授予了浦東新區(qū)立法權和海南自由貿易港立法權。

　　通過授權立法加強制度集成創(chuàng)新

　　一是充分借鑒以開放促改革的經(jīng)驗。習近平總書記指出：“以開放促改革、促發(fā)展，是我國改革發(fā)展的成功實踐。”利用外資是以開放促改革的重要途徑。為更好地吸引和利用外資，必須用好授權立法，加強制度改革，對接國際高水平經(jīng)貿規(guī)則，建立一整套適宜于外商投資的制度安排。加入國際高標準協(xié)定是以開放促改革的另一條重要途徑。二是尊重市場主體的權利要求。“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗。”要用足用好授權立法，制定高質量的法規(guī)，必須尊重和回應市場主體的權利要求，明確制度的改革方向，倒逼制度改革，制定更有法律實效的規(guī)定，形成更好的營商環(huán)境。三是充分利用中央出臺的支持政策。以海南自由貿易港為例，應當用好授權立法，根據(jù)《海南自由貿易港建設總體方案》的要求，將政策轉為制度，加快制度創(chuàng)新和推動政策落地。

　　加強對授權立法的規(guī)范，制定高質量法規(guī)

　　授權立法并不都是行使變通權的立法，與之相提并論的還有比例很高的先行先試類立法。隨著法律體系日漸完備，地方先行性立法的空間越來越小，要想立法創(chuàng)新，更多要依賴變通立法，變通立法成為當前授權立法的主要形式。變通立法要能在司法實踐中獲得優(yōu)先適用地位，必須加強規(guī)范，防止權力被濫用。規(guī)范不足會導致授權立法的正當性和合法性不足，以及優(yōu)先適用地位不會被廣泛認同。由于特區(qū)法規(guī)的優(yōu)越地位，應當制定為地方性法規(guī)，過去也會被命名為特區(qū)法規(guī)。在過往的司法實踐中，特區(qū)法規(guī)的優(yōu)先適用地位不被法院認同的情形并不少見。

　　基于這些問題，規(guī)范授權立法要做到：一是制定嚴密的決策程序，確保立法決策的民主化和科學化；二是制定必要性判斷的實體標準，借鑒平等原則、合理原則、比例原則等規(guī)范立法；三是完善備案審查制度，針對當前“不告不理”和“備而不審”的現(xiàn)狀，對備案程序和審查標準制定精細化的規(guī)定；四是完善立法后評估機制，建立科學的評估機構、確定評估期限、量化評估標準；五是重視司法監(jiān)督的作用，依法明確授權立法優(yōu)先適用的地位。

　　探索“小切口”變通立法模式，制定短條例

　　“小切口”模式有兩個特征：精準聚焦所要解決的問題，不一味追求立法體例的完整。“小切口”模式能適應變通立法的要求，也能避免地方立法容易出現(xiàn)的立法重復問題，切實提高立法質量。一方面，變通立法要有針對性，也應當以所要解決的問題為導向，針對性地變通相關規(guī)定；另一方面，變通立法應當展現(xiàn)出變通特征，體現(xiàn)出特殊性，便于優(yōu)先適用，要創(chuàng)新立法體例，凸顯變通特征。