城市社區(qū)治理效能的結構要素與實現(xiàn)路徑
作者：吳新星（蘇州大學中國特色城鎮(zhèn)化研究中心、政治與公共管理學院）
社區(qū)是城市社會治理的最基礎單元，治理效能是城市社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的成果。近年來，學術界對城市社區(qū)治理效能的關注主要源自于十九屆四中全會提出“把我國制度優(yōu)勢更好地轉化為國家治理效能”的直接推動，也投射出一段時期以來城市社區(qū)復雜治理模式下效能未達預期的客觀現(xiàn)實。
一般認為，效能包括經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性。此為績效管理視角下的“4E”共識。而從治理的視角看，城市社區(qū)治理效能是社區(qū)治理主體圍繞實現(xiàn)治理目標所展現(xiàn)的治理能力及取得的治理績效，包含了主體性、制度性、行動性和效用性四個維度：第一，城市社區(qū)治理效能是社區(qū)治理主體的行動結果。城市社區(qū)治理主體包含了社區(qū)黨組織、居民自治組織、業(yè)主自治組織、社會組織、業(yè)委會、居民志愿者和駐區(qū)單位等。第二，治理主體的行動依托于體系化的治理制度機制。如基層黨組織領導下的共建共治共享治理體制。城市社區(qū)治理制度體系的制度秉性決定了制度優(yōu)勢能否形成，能否轉化為治理效能。第三，治理主體的治理行動能力是治理效能形成的直接原因。城市社區(qū)治理主體的能力，體現(xiàn)為社區(qū)治理全過程中治理主體的協(xié)同化、系統(tǒng)性整理治理能力。具體如，制度供給能力、集體行動能力、治理考評能力等。第四，治理效能在結果上表現(xiàn)為社區(qū)居民美好生活需要的實現(xiàn)程度。一方面包括城市社區(qū)居民的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)五方面客觀生活質(zhì)量提升，另一方面包括城市社區(qū)居民橫向比較和縱向比較的獲得感、幸福感、安全感三個方面主觀生活滿意度的提升。
相較于城市社區(qū)居民日益增長的、差異化的美好生活需要，當前城市社區(qū)治理效能的表現(xiàn)仍顯不足。主要表現(xiàn)在，城市社區(qū)自治組織的民主功能為治理的政治功能、行政功能所融吸，社區(qū)自我管理、自我服務、自我發(fā)展的能力不足；城市社區(qū)治理體制日益復雜化，且難以應對社區(qū)中出現(xiàn)的需求差異、利益分歧、文化墮距、鄰避糾紛等問題；社區(qū)治理主體的治理能力難以達到居民的期待，也難以應對數(shù)字技術發(fā)展帶來的各種風險；社區(qū)居民的生活質(zhì)量存在著縱向獲得感高于橫向獲得感、客觀生活質(zhì)量高于主觀生活滿意度；數(shù)字技術的應用帶來了新的安全風險和倫理障礙等問題。
探究城市社區(qū)治理效能的結構要素，可以發(fā)現(xiàn)如下方面的因素直接影響著城市基層社區(qū)的治理效能。一是城市社區(qū)治理主體所處的治理生態(tài)影響著治理主體的行動效能。一般情況下，城市商品住宅社區(qū)等外部治理風險不太突出，治理主體大多采用簡單制度化的治理模式，更多地依靠社區(qū)物業(yè)服務企業(yè)和業(yè)委會的自我管理，公共權力的組織性建構并不突出。但是在城鄉(xiāng)接合部社區(qū)、拆遷安置社區(qū)等處于過渡轉型期的社區(qū)中，居民的利益關系相對復雜，動遷農(nóng)民在進城后的利益存在一定的受損情形，且不同群體間（如不同時期拆遷的居民之間，本地居民和外來流動人口之間）的利益存在分歧、沖突甚至對抗，因而需要采用更具復雜性、靈活性的治理體制機制。外部的治理生態(tài)會倒逼治理系統(tǒng)的結構流程優(yōu)化和治理主體能力的提升。二是治理制度化水平影響著城市社區(qū)治理效能。制度的價值秉性、治理理念，制度體系結構功能的合理化程度，治理機制的運行規(guī)則和流程的完善度都會影響到城市社區(qū)治理效能。例如，各地網(wǎng)格化管理過程中對巡辦分離、屬地管理的無限制強調(diào)，造成城市基層社區(qū)不堪重負，治理行動的管控導向遠甚于服務導向。三是治理主體的治理能力直接關系著城市社區(qū)治理效能。具體包括治理制度規(guī)劃設計能力、治理行動機制創(chuàng)新能力、各類治理資源的整合能力等。四是數(shù)字時代的技術治理深度影響著城市社區(qū)治理的深度、廣度、效度和效率。新一輪數(shù)字技術的發(fā)展，提升了社區(qū)治理的效率，也推動了城市基層社會向虛發(fā)展，給治理理念、治理機制、治理方法、治理評價等均帶來了系統(tǒng)性的挑戰(zhàn)。
提升城市社區(qū)的治理效能可從以下四個方面展開。重塑城市社區(qū)治理理念。社區(qū)治理在根本上是處理不同層次、不同類別的利益關系問題。在整體上要確立人民本位的治理價值，提升居民的客觀生活質(zhì)量和主觀生活滿意度；在具體行動中要以社區(qū)公共利益為前提妥善處理群體間、群體與個體間的利益分歧和沖突。推進社區(qū)治理體系的制度化建設。在主體格局上要推進“一核多元”體制，在治理機制上要確立治理的制度性、道德性規(guī)范，構建限度博弈框架，形成主體協(xié)同共治機制。提升治理主體的協(xié)同治理能力。核心是提升社區(qū)黨組織的統(tǒng)領能力，強化社區(qū)自治組織的自治能力，推動權力主體的治理權力、資源隨治理責任下沉至基層社區(qū)治理單元。同時通過對社會組織、業(yè)委會組織、志愿者的有效培育和規(guī)范引導，提升社區(qū)治理服務社會化、自主化的水平。將數(shù)字技術轉化為社區(qū)治理效能。推進社區(qū)治理機制的數(shù)字化轉型創(chuàng)新，實現(xiàn)治理與技術的耦合式共促共榮。在治理方法上，推進智慧社區(qū)平臺、社區(qū)融媒體載體的建設，保障信息安全，防范數(shù)字鴻溝風險，不斷探索數(shù)字技術賦能賦權城市社區(qū)治理的新模式。
（本文系國家社科基金項目“數(shù)字技術驅動城市基層社會治理效能的生成機理與提升路徑”〈21CZZ023〉階段性成果）
