作者：王旭（中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長、教授）

　　法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病，因此要完善預(yù)防性法律制度。在法治軌道上堅(jiān)持總體國家安全觀，不斷筑牢維護(hù)國家安全的屏障，同樣需要我們深刻理解建立預(yù)防性法律制度、充分防范國家安全風(fēng)險(xiǎn)的法理，認(rèn)真進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，以提升維護(hù)國家安全的整體績效。國家安全部剛剛出臺的《公民舉報(bào)危害國家安全行為獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（以下簡稱《辦法》）深刻把握防范國家安全風(fēng)險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)律，探索運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制最大程度破解維護(hù)國家安全中信息不對稱等問題，推動形成“快速反饋—消除—打擊”機(jī)制，極具操作性和啟發(fā)意義。

　　對公民的舉報(bào)行為予以獎(jiǎng)勵(lì)，是近些年我國很多維護(hù)公共安全的立法都采取的做法，但不同領(lǐng)域?qū)εe報(bào)予以獎(jiǎng)勵(lì)所遵循的規(guī)律和法理并不一樣，《辦法》體現(xiàn)出國家安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的幾個(gè)重要特征：

　　一是國家安全領(lǐng)域的公民舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)重在預(yù)防，而非撫慰損害或恢復(fù)秩序。與食品、藥品等領(lǐng)域的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)不同，國家安全領(lǐng)域的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)是要在最大程度上將隱匿、散見于社會不同角落的可能危害，或正在預(yù)備危害、實(shí)施危害的行為進(jìn)行信息搜集和反饋，實(shí)現(xiàn)“圖之于未萌、慮之于未有”的最佳效果，幫助國家安全部門快速反應(yīng)、快速處置、快速打擊，本質(zhì)上是國家安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制從政府專責(zé)部門向社會大眾和公民個(gè)人的延長。因此，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)不是著眼于對受害人的撫慰和救濟(jì)，也不是鼓勵(lì)受害人積極發(fā)聲，而是要在危害國家安全行為花樣繁多、日益隱蔽的大背景下，形成最暢通、最便捷的信息流和治理鏈，做到“官民一體”“專群同心”。這在《辦法》的立法宗旨、立法原則和便捷無礙的舉報(bào)渠道等制度設(shè)計(jì)中可以清楚看出。

　　二是國家安全領(lǐng)域的公民舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)重在維護(hù)重大國家利益，而非直接保護(hù)公民的個(gè)體權(quán)利。在當(dāng)前日益復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢交織影響下，國家安全越來越呈現(xiàn)出總體國家安全觀所揭示的重大利益性、交互影響性、次生傷害性等新的特征。影響或危害國家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會安全的因素面臨線上線下聯(lián)動；網(wǎng)絡(luò)安全、生物安全、金融安全等領(lǐng)域由于技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)，憑以政府為主體的單一風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制和有效反應(yīng)機(jī)制，還無法充分滿足維護(hù)安全的要求；不同領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)因素互相影響、疊加、刺激產(chǎn)生出“復(fù)雜社會”的高度不確定性，一個(gè)領(lǐng)域的國家安全風(fēng)險(xiǎn)往往會越過邊界、外溢蔓延，產(chǎn)生次生影響，波及、撬動其他領(lǐng)域出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。因此，建立國家安全領(lǐng)域的公民舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，實(shí)質(zhì)是要在新的時(shí)代環(huán)境、技術(shù)條件、產(chǎn)業(yè)格局、社會組織形態(tài)、國際國內(nèi)流動等條件下，維護(hù)國家的重大安全利益，具有極強(qiáng)的公益性，需要依靠極大的公民責(zé)任感，也需要建設(shè)極廣的預(yù)防網(wǎng)絡(luò)體系，這與傳統(tǒng)維護(hù)消費(fèi)者等個(gè)體權(quán)益建立的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度有明顯不同。例如，在獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)上，國家安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度不能以實(shí)際損害為基準(zhǔn)設(shè)計(jì)相關(guān)條款，本質(zhì)上不是對損害的有效填平和撫慰，因此，《辦法》立足保護(hù)國家利益的重大性建立起了有效的獎(jiǎng)勵(lì)梯度。又如，在獎(jiǎng)勵(lì)之前的事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)采集上，也不可能僅僅依賴舉報(bào)人提供的線索或證據(jù)，國家安全部門對證據(jù)的識別、分析，以及由此獲得的有效性、及時(shí)性、充分性，就成為更重要的考慮元素，是否及時(shí)、充分、管用地化解了危害國家安全的重大風(fēng)險(xiǎn)，成為獎(jiǎng)勵(lì)的“客觀判斷標(biāo)準(zhǔn)”。

　　三是國家安全領(lǐng)域的公民舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)是對公民應(yīng)當(dāng)履行的憲法義務(wù)的有效動員，而非簡單賦予公民主觀權(quán)利。在很多領(lǐng)域，法律、法規(guī)、規(guī)章賦予了公民通過舉報(bào)獲得獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利，這是一種公法上的主觀權(quán)利，是行政機(jī)關(guān)通過立法創(chuàng)設(shè)、賦予公民的。但國家安全領(lǐng)域的公民舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)本質(zhì)上源于公民的憲法義務(wù)。《憲法》第54條規(guī)定：“中華人民共和國公民有維護(hù)祖國的安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)，不得有危害祖國的安全、榮譽(yù)和利益的行為。”這個(gè)條文對公民提出了兩個(gè)要求，一是“維護(hù)”，也就是對國家安全有主動保護(hù)的責(zé)任；二是“危害禁止”，即公民本人不得做出危害國家安全的行為。從法理上看，第二個(gè)要求是一種底線義務(wù)，是公民的“義務(wù)性道德”，法律不可能對此獎(jiǎng)勵(lì)，相反必須嚴(yán)密監(jiān)管是否有違反此類義務(wù)行為的發(fā)生；而第一個(gè)要求是一種“高線義務(wù)”，是公民的“愿望性道德”，文意中包含制憲者鼓勵(lì)、勉勵(lì)、期待公民積極做出更多保護(hù)、捍衛(wèi)國家安全行為的意思，是建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的基本憲法基礎(chǔ)。《辦法》規(guī)定的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)就是對這種義務(wù)履行的有效動員，而不是純粹賦予公民某種新的權(quán)利。因此，《辦法》對于提供線索在真實(shí)性、及時(shí)性、有用性等方面提出了明確要求，對不予以獎(jiǎng)勵(lì)或重復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)置了明確條件，對不同人的獎(jiǎng)勵(lì)先后順序做出了明確規(guī)定，對獲得獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)置了明確的時(shí)間限制，對舉報(bào)人申請獎(jiǎng)勵(lì)提出了程序性要求等，都不純粹是賦予公民主觀權(quán)利，而是對督促、鼓勵(lì)、動員公民履行憲法義務(wù)的制度安排。因?yàn)楠?jiǎng)勵(lì)的法理根源來自義務(wù)，所以在獎(jiǎng)勵(lì)過程中國家可以通過立法單方面就獎(jiǎng)勵(lì)條件、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)排除、獎(jiǎng)勵(lì)順序、獎(jiǎng)勵(lì)期限等進(jìn)行規(guī)定。這種制度設(shè)計(jì)，既充分調(diào)動了公民積極履行更高層次義務(wù)的熱忱，又體現(xiàn)出維護(hù)國家安全領(lǐng)域獎(jiǎng)勵(lì)的國家主導(dǎo)性和權(quán)威性，是實(shí)施憲法中公民積極義務(wù)履行條款的探索性立法努力，值得肯定。

　　四是國家安全領(lǐng)域的公民舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)對私隱性、保密性要求程度更高。與其他維護(hù)公民個(gè)人合法權(quán)利或一般公共安全的領(lǐng)域不同，國家安全領(lǐng)域的公民舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)必然對私隱性、保密性和舉報(bào)人及相關(guān)人的人身安全要求更高，必須要在設(shè)計(jì)獎(jiǎng)勵(lì)制度的同時(shí)，兼顧相關(guān)保護(hù)制度的設(shè)計(jì)。在這方面，《辦法》的規(guī)定也做出了很好的探索。國家安全是典型的“國之大者”，事關(guān)國本，事關(guān)全局，這個(gè)領(lǐng)域的較量十分尖銳復(fù)雜。要?jiǎng)訂T公民充分履行維護(hù)國家安全的積極義務(wù)，除了通過獎(jiǎng)勵(lì)予以激勵(lì)之外，國家運(yùn)用政權(quán)力量對其個(gè)人隱私和人身安全等予以充分保護(hù)也是關(guān)鍵一環(huán)。《辦法》允許匿名舉報(bào)，對特定情況下有關(guān)部門對舉報(bào)人及其家屬的人身安全采取特別保護(hù)、可以秘密舉行兌獎(jiǎng)、表彰儀式等規(guī)定，都可看出準(zhǔn)確把握了在這樣一個(gè)領(lǐng)域建立獎(jiǎng)勵(lì)制度的規(guī)律。公民在國家安全領(lǐng)域敢于舉報(bào)，承擔(dān)了更多的風(fēng)險(xiǎn)，也不是對某種權(quán)利或利益的主動追求，而是對履行義務(wù)的積極承擔(dān)。如果說國家對公民基本權(quán)利的行使可以合理限制，那么對公民憲法義務(wù)的履行則更需要提供合理外在支持，《辦法》按照憲法上公民義務(wù)履行的國家協(xié)助要求細(xì)化了相關(guān)制度安排。

　　抓住維護(hù)國家安全的內(nèi)在法理和規(guī)律，是我們進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的根本前提，也是我們準(zhǔn)確、有效實(shí)施制度的關(guān)鍵。《辦法》在制度設(shè)計(jì)上充分體現(xiàn)了這種法理和規(guī)律，在下一步實(shí)施過程中，也需要把握住規(guī)律，體現(xiàn)幾個(gè)重點(diǎn)：

　　一是牢牢把握住“預(yù)防性”和國家安全的“風(fēng)險(xiǎn)屬性”，強(qiáng)調(diào)對苗頭性線索、趨勢性線索、概率性線索的有效判斷、認(rèn)定和獎(jiǎng)勵(lì)。國家安全是國之底線，獎(jiǎng)勵(lì)的重點(diǎn)不能完全放在對已經(jīng)出現(xiàn)危害的制止上，更重要的是堅(jiān)持預(yù)防在先，針對各個(gè)領(lǐng)域存在的苗頭，綜合分析發(fā)現(xiàn)的某種危險(xiǎn)趨勢、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的相當(dāng)概率，采取“以快制快”的措施。因此，對于這些有效線索的提供，應(yīng)該通過予以獎(jiǎng)勵(lì)來倡導(dǎo)和激勵(lì)。

　　二是牢牢把握住“動員義務(wù)履行”的特點(diǎn)，合理確定獎(jiǎng)勵(lì)等次、標(biāo)準(zhǔn)、形式，有效兼顧公民義務(wù)履行和權(quán)利行使。《辦法》明確的“最高10萬元以上”獎(jiǎng)勵(lì)金額，是從國家立法層面統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，表明重獎(jiǎng)的巨大空間。同時(shí)，這也是一種重大宣示，國家安全、人人有責(zé)，國泰民安是不能用金錢來衡量的，人民平安幸福本身就是最大的獎(jiǎng)勵(lì)。正因如此，不能以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為本位、鼓勵(lì)純粹的逐利行為，而是要在物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)之外，從精神表彰等方面對公民的精神情懷予以肯定。

　　三是牢牢把握住“在法治軌道上推進(jìn)工作”的重要基調(diào)，將《辦法》規(guī)定的實(shí)體規(guī)則、程序規(guī)則準(zhǔn)確適用，實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果、社會效果三者的有機(jī)統(tǒng)一。對于舉報(bào)線索的匯集、移送和判斷，國家安全部門是主管和專責(zé)部門，但其他國家機(jī)關(guān)和單位在自身管轄范圍內(nèi)對于線索初步判斷和移交也有相應(yīng)職責(zé)，應(yīng)該按照法律的規(guī)定，形成各司其職又相互配合的工作機(jī)制。