深入研究和推進改革頂層設計

　　黨的十七屆五中全會提出的“更加重視改革頂層設計”引起了社會各界的廣泛關注。我國正處于經濟社會發展的關鍵時期，國際經濟環境嚴峻復雜，我國發展中不平衡、不協調、不可持續問題突出，經濟增長速度趨緩，社會利益關系復雜，各種矛盾和風險增多。在這種形勢下，深入研究和推進改革頂層設計，在錯綜復雜的經濟社會矛盾中抓住主要的、重大的矛盾，通過深化改革推動科學發展、社會和諧，意義十分重大。

　　頂層設計的主要原則

　　頂層設計應立足于解決實際問題。經過30多年的改革開放，我們已經明確了改革的方向就是要建立和完善社會主義市場經濟體制，這一點已經成為社會共識。現在的問題是，在我國成為世界第二大經濟體的同時，一些突出矛盾擺在我們面前，嚴重影響科學發展、社會和諧。因此，今天講改革頂層設計不是進行一般的理論討論，而是要解決導致我國經濟發展不平衡、不協調、不可持續的體制機制矛盾，解決后國際金融危機時期全球需求減弱、我國經濟增長速度趨緩后有可能暴露的風險問題，解決收入差距拉大及其導致的經濟社會問題。頂層設計應從這些重大問題切入，列出若干個關鍵問題，拿出對策和可操作的解決方案。

　　頂層設計應抓住重大問題。現實經濟社會發展中，包括科技、教育、衛生等領域，確實存在各種各樣的矛盾和問題，但既然是頂層設計，就必須從當前及今后一個時期影響科學發展、社會和諧的人民群眾反映最強烈的重大問題出發，抓住現象背后的體制機制原因，不回避、敢碰硬、求突破。只有做到這一點，才具有“頂層”的意義。有些問題屬于日常的改革工作，屬于短期問題，不具有全局意義上的“關鍵性”，對這些問題該怎么解決就怎么解決，不必列入頂層設計的內容。頂層設計主要是抓牽一發而動全身的關鍵問題，抓長期以來導致各種經濟社會矛盾的核心問題，抓嚴重影響我國經濟社會健康穩定發展的重大問題。唯有如此，才能綱舉目張，為解決其他問題鋪平道路。

　　頂層設計不應設思想框框。在改革開放30多年基礎上繼續深化改革，需要全面推進經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制改革創新，不能就經濟談經濟。特別是搞頂層設計，就應從國家穩定發展的頂層和最高利益出發，實事求是，不設思想框框，碰到什么問題就解決什么問題。

　　頂層設計應有全球視野。中國現在是世界經濟大國，中國的問題也是全球性問題。頂層設計中需要解決的問題，往往是密切關系世界經濟發展的具有全球意義的重大問題，是會影響世界投資、消費與貿易的問題。同樣，解決這些問題的政策與策略，也須考慮國際利益、國際博弈以及國際環境的可能變化。

　　頂層設計的主要內容

　　從頂層設計應堅持的原則出發，目前有以下幾方面的改革亟需加強研究、著力推進。

　　關于土地制度改革。農用地轉非農用地以及農村宅基地問題，各地政府進行了積極的改革試點實踐，但由于長期方向性的制度還有待明晰，農村征地成為近幾年上訪和群體性事件多發的領域，成為城鄉經濟社會矛盾的一個焦點，需要下決心解決。同時這個問題又涉及我國快速推進的城鎮化進程中土地統一規劃、建設用地供應、地方土地財政問題。進一步分析，讓土地流轉起來，增加農民收入，還是培育我國幾億農民消費大市場的重要問題。

　　關于經濟結構問題。首先需要明確的是，在眾多經濟結構問題中到底什么是當前我國最大、最急需解決的經濟結構問題？通常講的戰略性新興產業結構、三次產業結構、地區結構、企業結構、產品結構等，很大程度上談的都是投資中的資金分配問題，都是投資結構問題。而后國際金融危機時期，面對國際市場需求萎縮、國內房地產風險與地方融資風險積聚因而投資難以繼續保持快速增長的形勢，我國要繼續保持經濟持續穩定增長，最迫切需要解決的是擴大消費問題，是平衡投資、消費、出口之間關系的問題，這是我國經濟最大的結構問題。可以說，內外需失衡問題、資源環境問題、增長方式問題、外匯儲備問題、國際貿易摩擦和匯率問題等，都與這個問題有關。擴大消費、改善經濟總量結構，還關系經濟發展方式轉變和民生改善。因此，頂層設計中最急需設計的結構問題是如何擴大消費問題。切分GDP蛋糕必須向普通居民傾斜，改變企業利潤侵蝕勞動工資和居民收入的狀況。否則，要解決經濟發展的不可持續問題、解決由收入差距而引起的社會穩定問題，就難以找到財源，加快轉變經濟發展方式就難以實現。

　　關于財稅體制改革。近年來房地產市場積累了一定風險，其中土地財政是成因之一。因此，必須整頓房地產市場。房地產市場的風險傳遞機制是：房市量價均跌—土地需求和土地收入減少—地方融資平臺風險進一步暴露—銀行體系風險加大。在我國2400多家上市公司中銀行股只有十幾只，但銀行利潤占整個股市利潤約50%。如果銀行體系風險加大，股票市場就難以“陰轉晴”。由此看，由來已久的土地財政問題已到了不能不解決的時候。這個問題不僅扭曲了經濟發展方式，而且帶來了巨大的系統性風險，導致了人民群眾的不滿。而解決土地財政問題以及防范地方融資風險，需要深化財稅體制改革，進一步理順中央與地方的財稅關系。同時，解決擴大消費、發展生產、鼓勵創新的問題，也需要進行預算支出結構調整，需要給企業減負。因此，財稅體制改革是涉及頂層設計方方面面的重大問題。

　　關于推進城鎮化。城鎮化是我國經濟發展的一個重大戰略，是經濟結構調整的重要環節。推進城鎮化健康發展，必須深化體制機制改革。推進城鎮化，涉及戶籍制度改革問題，使農民工變為城市居民并享受相應權益（要多增加一塊財政支出）；涉及城市基礎設施建設問題（資金從哪里來）；涉及數以億計農民工變為城市居民后的長期就業問題（需要落實中央鼓勵民間投資發展等政策）。因此，城鎮化問題涉及社會、財政、投資、城市規劃等一系列制度問題，而其核心應是鼓勵發展中小城市、鼓勵民間投資創業、擴大農民進城就業，這樣才能增加當地財政收入，進而為農民進城提供財力支撐。因此，戶籍制度改革只是個水到渠成的結果，而以上一系列制度的改變則需要相當多的部門放松管制、協同配合，涉及各部門間一環扣一環的政策銜接，因而需要加強部門協調的頂層設計。

　　關于資源價格改革。價格機制是市場體系中影響方方面面的基本機制。除了利率、匯率等價格機制需要加快改革，資源價格機制作為實體經濟中最基本的市場機制，應該盡快出臺改革規劃，形成清晰的改革思路。這項改革滯后，已明顯拖了整個改革的后腿。

　　關于金融體制改革。金融領域具有頂層意義的改革主要有兩項：一是金融體系如何配合國內經濟的進一步市場化。這不僅是指利率，而且包括金融機構與金融產品的市場準入、金融市場架構的完善等方面的內容，需要通盤考慮，打破各種行政限制，實現較為充分的市場化，而絕不限于中小企業融資難問題。二是配合中國實體經濟的進一步全球化，在美元金融霸權條件下，如何在匯率、資本管理、人民幣國際化、金融國際與區域合作等方面拿出漸進、有序配合的工作進程表。同時，國內與國際金融之間如何銜接、互相照應，這些都需要在頂層進行通盤考慮。

　　關于創新機制建設。創新直接關系后國際金融危機時期的國際經濟競爭和可持續發展。從短期看，可以靠多發票子刺激經濟增長。但從長遠看，唯有創新才是一國抓住戰略機遇實現長期穩定發展的發動機。創新問題涉及的方面非常廣，既涉及許多經濟主管部門、企業，又涉及教育、科技、軍工行業等，不能僅靠科技管理部門努力。所以，在頂層設計中應把創新機制建設作為一項專門內容予以格外重視，從多部門、多角度作出布局和制度安排，給予長期有力的支持。

　　關于國有經濟布局和結構調整。黨的十七大報告指出，“堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，堅持平等保護物權，形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進新格局。”目前，一方面，深化國有企業改革、優化國有經濟布局和結構的任務還未完成；另一方面，中央鼓勵支持民間投資的政策措施還沒有落實到位，許多民營企業還面對一些有形無形的市場壁壘。應當認識到，一個國家的長期穩定發展和有效治理應靠法制和間接調控，而不是靠政府手中直接掌握更多的資產。因此，在社會主義市場經濟體制下，應當“平等保護物權，形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進新格局”。政府主要是提供公共產品，包括國防產品、社會保障以及一部分基礎設施等，其余的產品由誰提供可以一視同仁。因為政府可以通過法制調控經濟、治理社會，讓不同屬性的企業統一服務于國家利益和人民群眾利益。認清了這一點，我們就不會糾結于國有經濟比重高一點還是低一點的爭論，就會更加積極地推進國有經濟有進有退的戰略性調整，促進多種所有制經濟共同發展，進一步激發社會創新創業的活力。還應看到，在后國際金融危機時期許多國家財政一片愁云慘霧之中，可能唯獨我國政府掌握著大量的國有資本和資源，這正是加快經濟轉型、結構調整和緩解財政支出壓力的有利條件。因此，在頂層設計中如果能就這個問題進行戰略性規劃，進一步推動國有資本有進有退的改革調整，將大大有利于中國在未來一個時期把握發展戰略機遇期，也會給以上各項頂層設計所需的財力安排和實際操作提供更大的回旋空間。（夏斌 作者為國務院參事、國務院發展研究中心金融研究所名譽所長）