十八大以來(lái)，黨和國(guó)家重要文件和重要會(huì)議中均密集涉及政府預(yù)算問(wèn)題：十八大報(bào)告提出：“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。李克強(qiáng)總理在兩會(huì)記者會(huì)上約法三章：“政府性的樓堂館所一律不得新建、財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增、公費(fèi)接待、公費(fèi)出國(guó)、公費(fèi)購(gòu)車(chē)只減不增。”隨后，他在國(guó)務(wù)院第一次廉政工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：要管好錢(qián)財(cái)，建立公開(kāi)、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算制度，深化細(xì)化預(yù)算決算公開(kāi)和“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)。特別是十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》又提出“改進(jìn)預(yù)算管理制度。實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”等。近期出臺(tái)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》中對(duì)黨政機(jī)關(guān)在公務(wù)接待、國(guó)內(nèi)差旅和因公臨時(shí)出國(guó)(境)、公務(wù)用車(chē)、會(huì)議活動(dòng)、辦公用房等從經(jīng)費(fèi)管理到開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)都做了清晰的要求。可以說(shuō)，預(yù)算改革已經(jīng)成為中國(guó)當(dāng)前改革的關(guān)鍵突破口，也是當(dāng)前反對(duì)“四風(fēng)”的重要抓手。

　　政府預(yù)算從形式上看是經(jīng)過(guò)法定程序批準(zhǔn)的、具有法律效力的政府財(cái)政收支計(jì)劃，即政府如何收錢(qián)和如何花錢(qián)一定要經(jīng)過(guò)法定的批準(zhǔn)程序，其基本內(nèi)含是，作為廣義納稅人的社會(huì)公眾，要對(duì)政府和政府官員在收取和分配公共資源時(shí)的行政權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督控制，說(shuō)明了這種現(xiàn)代預(yù)算形式就源于監(jiān)督。

　　實(shí)踐表明，腐敗與權(quán)力失去監(jiān)督不無(wú)關(guān)系，而政府的財(cái)政權(quán)在于對(duì)有限的公共資源，具體表現(xiàn)為對(duì)公共資金的分配，是權(quán)錢(qián)的結(jié)合點(diǎn)。在這種分配活動(dòng)中，涉及公共資金的供給、需求等眾多的利益相關(guān)方，具體為財(cái)稅部門(mén)、政府職能部門(mén)、行政事業(yè)單位、享受?chē)?guó)家撥款或補(bǔ)貼的企業(yè)及個(gè)人等等，從而構(gòu)成了一個(gè)利益鏈條。資金的需求方有追求預(yù)算規(guī)模最大化的沖動(dòng)，而資金的供給方則面對(duì)有限的公共資金有誘發(fā)取得設(shè)租尋租收益的可能。由于在分配過(guò)程中所涉及的利益主體眾多，環(huán)節(jié)及鏈條比較長(zhǎng)，如果對(duì)分配和使用公共資金的權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督控制機(jī)制的話，就會(huì)引發(fā)或加重“形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義、奢靡之風(fēng)”，造成嚴(yán)重的權(quán)力腐敗。在現(xiàn)實(shí)公共資金分配和使用中涉及到的權(quán)錢(qián)交易、形象工程、損失浪費(fèi)、三公消費(fèi)等腐敗案例大量出現(xiàn)就證明了這一點(diǎn)。

　　那么，制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的突破口是什么？應(yīng)該是以對(duì)政府預(yù)算權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約作為重要切入點(diǎn)。管住了政府花錢(qián)的行為，控制了政府預(yù)算的資金流，也就實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府施政行為和權(quán)力運(yùn)行的有效制約與監(jiān)督，這與十八屆三中全會(huì)提出的“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”是高度一致的。

　　從公共部門(mén)及政府官員內(nèi)部控制來(lái)說(shuō)，一是要加強(qiáng)立法控制和規(guī)則意識(shí)。一方面要通過(guò)立法建立“通電的高壓線”，真正發(fā)揮法律的嚴(yán)肅性和威懾力；另一方面是公共資金的分配和使用者要有規(guī)則意識(shí)，即要有守法依規(guī)的自覺(jué)和嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

　　二是現(xiàn)有制度的規(guī)范與嚴(yán)謹(jǐn)有待加強(qiáng)，增強(qiáng)既有制度法規(guī)的可執(zhí)行力和可操作性。

　　三是通過(guò)深化改革實(shí)現(xiàn)管理和監(jiān)督層面上的全流程、全口徑和多維度。

　　在預(yù)算編制階段，要按照部門(mén)綜合預(yù)算的要求，將各項(xiàng)收入和支出全部納入預(yù)算。

　　在預(yù)算的執(zhí)行階段，要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，嚴(yán)禁超預(yù)算或者無(wú)預(yù)算安排支出，同時(shí)建立預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，嚴(yán)格開(kāi)支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格支出報(bào)銷(xiāo)審核。還要重視建立針對(duì)目前的“一支筆”報(bào)銷(xiāo)制度中的權(quán)力過(guò)于集中的監(jiān)督制衡機(jī)制。對(duì)符合政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的政府大宗支出，要依法完整編制政府采購(gòu)預(yù)算；通過(guò)國(guó)庫(kù)集中收付制度和公務(wù)卡結(jié)算制度的實(shí)施，將政府每一筆資金的流入流出納入監(jiān)督。

　　在評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果階段，要在對(duì)公共資金進(jìn)行合規(guī)審計(jì)的同時(shí)，建立健全以政府花錢(qián)結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理和評(píng)價(jià)體系及問(wèn)責(zé)機(jī)制。

　　而上述預(yù)算全流程的控制機(jī)制的有效運(yùn)行，又要建立在政府預(yù)算信息公開(kāi)機(jī)制的建立，強(qiáng)化人大及其外部監(jiān)督機(jī)制的建立健全基礎(chǔ)之上。只有這樣才能真正從預(yù)算角度剎住“四風(fēng)”，從而提高政府的公信力。（李燕 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授，政府預(yù)算管理研究所所長(zhǎng)）