反恐立法的過程也是對國家權力進行優化、整合的過程。加快制定專門的反恐法，才能有效預防、依法反恐、展開國際合作，并在法治框架內開展應急處置、善后恢復等工作

　　自去年以來，暴力恐怖勢力相繼在我國北京、昆明等地實施嚴重暴力恐怖犯罪，并以不特定的社會公眾為侵害對象。應對嚴峻的反恐形勢，需要站在全國的高度，對預防和打擊恐怖活動統籌立法。

　　習近平總書記在新疆考察時指出，要建立健全反恐工作格局，完善反恐工作體系，堅持專群結合。在這一過程中，法律扮演著不可或缺的角色。這一方面是由于在一個法治社會，對任何制造恐怖事件的個人和團體，都需要動用刑法予以懲治，以確保正義的實現；另一方面，刑法本身可以發揮預防作用，不僅對恐怖分子有特殊預防作用，對社會上有可能去從事恐怖犯罪者也起到一般預防，而刑法通過適當的提前介入，及時發現恐怖組織和活動，更能防止恐怖活動的進一步發生。

　　統籌立法的關鍵，在于改變目前分散的、碎片化的立法現狀。我國除了2011年通過了《全國人大常委會關于加強反恐怖工作有關問題的決定》這樣一個綱要性立法文件外，尚無專門的反恐法。發揮反恐職能的法律條款散見于眾多的法律、法規和部門規章之中，例如，涉及反恐工作機制的有武裝警察法等，涉及應急處置的有突發事件應對法等，涉及制裁的有刑法、刑事訴訟法等，涉及恢復和重建的有國家賠償法、民法通則等。然而，上述法律中的反恐內容并未能包含反恐工作的全部問題，難以為反恐工作提供完備而有針對性的立法保障。

　　因此，制定一部統一的、完整的反恐法，勢在必行。反恐工作包括組織、預防、處置、制裁和恢復等多項內容，涉及的社會關系復雜，面臨的難點多，涉法性也越來越強，這些問題錯綜復雜地交織在一起，僅僅依靠傳統的某一部門法或某幾個部門法來調整，或是依據有關文件或預案是遠遠不夠的。只有制定專門的反恐法，才能依法反恐，在法治的框架內開展相應的應急處置、善后恢復等工作。

　　反恐立法屬于國家事權，按照立法法的要求，立法權屬于全國人大及其常委會。在國家反恐立法出臺后，地方可以根據具體情況制定地方性法規來具體落實和實施反恐法。同時，立法過程中也應重視法律規范之間的協調，包括如何使反恐法與相關法律在形式和內容上有效銜接，在遇到個別難以回避、確實存在交叉和矛盾的問題時，需要立足憲法、運用好立法技術，按照上位法優于下位法、后法優于先法的思路來妥善作出處理。

　　反恐也離不開國際合作，而高度重視反恐工作并將其納入法治軌道，已成為國際社會的普遍共識。2001年“9·11”事件后，聯合國安理會相繼通過了關于反恐的若干決議，越來越多的國家和地區，通過專門立法來促進反恐工作的開展，許多國家的反恐法都規定不得將恐怖活動犯罪視為政治犯罪，不得授予恐怖分子以難民資格或不得對恐怖分子進行政治庇護。制定一部專門的反恐法，有利于對恐怖分子的抓捕和引渡，同時對國外移民機構發出明確警示，防止其將刑事犯罪與民族、宗教問題相混淆。

　　恐怖主義活動具有殘暴性、突發性、隱蔽性和不可預測性的特點，發生的時間、地點、侵害對象都難以預測。因此，反恐立法的過程也是對國家權力進行優化、整合的過程，是推進國家治理能力現代化的必要之舉。同時，在國際社會強調充分保障人權的政治環境下，既要確保嚴厲打擊恐怖主義，又要做到充分保障人權，嚴格控制對公民和社會權利的限制，建立相應的監督、救濟和補償機制，這需要我國在反恐立法中慎重作出平衡。（劉仁文/作者為中國社會科學院法學所研究員、刑法室主任）