從城鄉一體化著眼，實現生產要素的雙向流動，才能吸引城市資本“上山下鄉”，倒逼鄉鎮完善預算管理

　　近日，媒體報道湖南一些債務沉重的鄉鎮，政府欠條竟成為地方“流通貨幣”，讓鄉鎮債務問題引來廣泛關注。

　　國家審計署報告顯示，全國有3465個鄉鎮政府債務率高于100%，這意味著這些地方拿出所有現有財力，也無法還清這些“負有償還責任”的債務。鄉鎮政府是我國行政單位的“神經末梢”，本應承擔基層治理的重任。但這筆相對巨大的債務，卻像一把高懸的達摩克利斯之劍，使得一些鄉鎮干部只能將第一位的工作異化為“找錢”，“以維持地方發展，并從中‘騰挪’化債”。

　　鄉鎮債臺高筑，有現實原因，也有制度原因。現實中，很多債務是陳陳相因導致積重難返，而鄉鎮造血能力有限，一任一任領導或是擊鼓傳花，或是向上邊伸手要錢，更多的則是以債還債繼續借債發展。而鄉鎮一級又往往缺乏嚴格的預算制度，鄉鎮投資經常是一把手說了算。于是，程序的正當熬不過資金饑渴的焦慮，發展的自覺擰不過填債沖動的大腿，借債成為一些地方“沒有辦法的辦法”。

　　債務滾雪球，只會越滾越大。有人針對這兩個原因開出藥方：既要下猛藥，嚴控鄉鎮投資建設規模；也要重調理，將鄉鎮一級財政納入全口徑預算，擴大鄉鎮政府投資透明度，接受群眾監督。這服藥方，既有內服，也有外敷，斷了亂投資的路，也管住亂花錢的手，的確不錯。可問題在于：已有的舊賬怎么還？資金的“再生產”又如何實現？只有節流沒有開源，難免會還了舊債出新債。

　　要化解地方債沉疴，還得看看“債務生長邏輯”到底是怎樣的。鄉鎮的基礎設施不如中心城市，遑論產業和配套了。因此，資本也好、勞動力也好，生產要素都是單向流入中心城市。要吸引這些要素回流鄉鎮，比較可靠的思路是辦產業，讓鄉鎮和農村勞動力就近就地城鎮化。辦產業就需要資金，但大多數鄉鎮資源有限，以土地資源和礦產資源為主。因此，不少鄉鎮政府便以土地或礦產作為抵押，實現“資金積累”。可一旦建設攤子鋪太大，資金跟不上，債滾債的“黑洞”也就出現了。

　　鄉鎮債務的問題既是治理的問題，更是發展的問題。發展的問題還是需要在發展中加以解決。堵不如疏，跳出債務看債務，問題的關鍵還在于怎么趟出一條鄉鎮可持續發展之路。

　　事實上，城鄉二元結構在我國由來已久，大部分鄉鎮在生產要素的稟賦上，很難與城市抗衡。如果單純從鄉鎮出發，的確難以走出一條可持續之路。十八屆三中全會提出，要推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，這一思路正是從城鄉一體化著眼。實現城鄉生產要素的雙向流動，不僅能夠吸引城市資本要素“上山下鄉”，為鄉鎮產業注入新鮮血液，避免用土地換資金的“債務怪圈”繼續存在，更能在鄉鎮一級引入市場競爭，倒逼鄉鎮政府建立起完善的預算管理體制。

　　令人欣慰的是，已有不少地方探索用城鄉統籌化解鄉鎮債務難題，比如湖北夷陵、陜西高陵等。因為有產業支撐，稅收有保證，這些地方鄉鎮一級政府的債務水平都相對較低。而這或許才是鄉鎮債務問題的治本之策。(陳凌)