“土地財政”實難持續(xù)

　　改革開放以來的第二次全國性地方政府性債務(wù)審計已經(jīng)展開。審計署發(fā)布的審計公告表明，從1979年至今，土地出讓收入一直是地方政府主要還債來源。2011年對全國的地方政府性債務(wù)審計發(fā)現(xiàn)，12個省、307個市、1131個縣承諾用土地出讓收入作為償債來源，債務(wù)資金量占37.96%。

　　這不免讓人思考：靠賣地還債是一種無奈之舉，還是一種執(zhí)政習慣？30多年來主要靠賣地還債，我們從中得到了什么，又損失了什么？借著這次全面審計政府性債務(wù)之機，有關(guān)方面理應(yīng)審視一下“賣地還債史”。

　　“賣地還債”現(xiàn)象持續(xù)至今，而且有越來越嚴重的傾向，固然與改善基礎(chǔ)設(shè)施以及增加民生支出有關(guān)，但主要原因還是地方政府把土地當成了搖錢樹，不僅增加財政收入從土地要錢，借債也打土地的主意——以土地為抵押物融資，或通過賣地來還錢。

　　“賣地還債”雖然為地方建設(shè)、改善民生作出了一定貢獻，但這種做法卻引發(fā)一系列問題。比如說，促使地方政府多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地，犧牲了當下農(nóng)民的利益和子孫后代的利益。再比如，房價調(diào)控壓力和住房保障壓力也與“賣地還債”有關(guān)，因為“賣地還債”拉高了地價和房價，導致樓市調(diào)控多次房價仍然虛高。

　　需要指出的是，雖然過去依靠賣地還債已經(jīng)持續(xù)多年，但今后恐怕是兔子的尾巴——長不了。這是因為一方面是地方政府性債務(wù)規(guī)模太大。據(jù)估算，目前全國性的地方債僅一年利息支出就高達1.2萬億元，而2012年實際土地出讓收益只有6000億元。也就是說，一年賣地收入連支付地方債的年利息都不夠。

　　另一方面，賣地收入難以保證持續(xù)增長。由于樓市頻繁進行調(diào)控操作，每次調(diào)控都會對土地出讓收入有一定沖擊，賣地還債的可持續(xù)性存在一定風險。而且由于城市土地越來越稀缺，拆遷成本越來越高，土地出讓凈利潤也會越來越少。另外，土地收益還要拿出3個10%用于教育、農(nóng)田水利和保障房建設(shè)，留給地方政府還債的資金更少了。

　　鑒于此，不僅要嚴禁地方政府通過土地來借錢，避免債務(wù)越累越多，而且要對已經(jīng)形成的債務(wù)進行摸底清理，并有計劃償還。只有這樣，才能倒逼地方政府“量入為出”，把負債率控制在一個合理水平，使其不再把眼睛緊盯在土地上，長期“以地生財”。

　　據(jù)悉，美國、日本、韓國基本沒有土地出讓收益。在我國的香港，土地出讓收益一般只占政府收入的12.9%，而我國內(nèi)地城市的土地出讓收入在地方財政總收入中占30%以上。所以當務(wù)之急不但要全面摸清地方政府性債務(wù)規(guī)模，包括摸清以土地為抵押物的地方債務(wù)，而且要改善財政收入結(jié)構(gòu)，即“去土地財政”，增加房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)稅收在財政總收入中的比例。

　　土地是一種有限資源。對于人口規(guī)模大、城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不均衡的我國來說，土地更是一種稀缺資源。這就意味著“土地財政”、“賣地還債”必然會受到資源的制約，如果對土地過分依賴，從長期看存在較大風險。而且在“經(jīng)營土地”、“賣地還債”的過程中，地方政府無形之中會強化自身“商人”的角色，過度參與到市場競爭等微觀事務(wù)中來，這顯然不是現(xiàn)代政府應(yīng)該追求的角色。因此，改變“賣地還債”的根本，還在于深入推進財稅體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變等。（馮海寧）