社會(huì)管理亟待激活行政調(diào)解的活力

　　在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的新形勢(shì)下，必須高度重視行政調(diào)解，充分激活行政調(diào)解的活力和效用，不斷完善行政調(diào)解制度，充分發(fā)揮行政調(diào)解在化解社會(huì)矛盾、增進(jìn)社會(huì)和諧方面的功能與作用。行政調(diào)解要努力實(shí)現(xiàn)與人民調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動(dòng)，亦即所謂“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”，形成調(diào)解的合力

　　據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》5月15日?qǐng)?bào)道，浙江溫嶺98.5%的交通事故糾紛靠行政調(diào)解化解，且調(diào)解達(dá)成的協(xié)議都能夠得到履行。溫嶺市下轄的5個(gè)街道和11個(gè)鎮(zhèn)都已設(shè)立了行政調(diào)解機(jī)構(gòu)。溫嶺市政府正逐步將行政調(diào)解作為化解民間糾紛的主要手段。該市目前已建立此類調(diào)解機(jī)構(gòu)43個(gè)，明確行政調(diào)解員587名。筆者認(rèn)為，行政調(diào)解的溫嶺經(jīng)驗(yàn)，表明政府角色正在從“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變，行政調(diào)解在社會(huì)管理創(chuàng)新中大有可為、大有作為。

　　在我國(guó)，調(diào)解屬于具有濃厚中國(guó)特色的非訴訟糾紛解決機(jī)制，具有節(jié)約訴訟資源、分擔(dān)訴訟壓力、提高社會(huì)糾紛解決效率、減少社會(huì)糾紛解決成本、促進(jìn)社會(huì)和諧的優(yōu)勢(shì)。調(diào)解包括人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解三種類型，人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解共同組成“大調(diào)解”的工作格局。

　　行政調(diào)解是大調(diào)解格局的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)也是政府柔性治理的重要載體。行政調(diào)解具有成本低、效率高、效果好的特點(diǎn)，政府部門(mén)工作人員調(diào)解具有專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，能夠融洽政府部門(mén)與群眾的關(guān)系，取得很好的社會(huì)效果。遺憾的是，實(shí)踐中行政調(diào)解普遍不盡如人意，遠(yuǎn)不如人民調(diào)解和司法調(diào)解活躍。行政調(diào)解越來(lái)越成為大調(diào)解格局中的一塊用之不力、棄之可惜的“短板”。

　　相對(duì)于不給力的行政調(diào)解，近年來(lái)人民調(diào)解和司法調(diào)解開(kāi)展得紅紅火火。今年1月起，新頒布的人民調(diào)解法正式實(shí)施，明確賦予人民調(diào)解協(xié)議法律效力。司法調(diào)解也頗為活躍，“兩高”工作報(bào)告反復(fù)強(qiáng)調(diào)司法調(diào)解，最高人民法院也出臺(tái)了促進(jìn)司法調(diào)解與人民調(diào)解銜接的司法文件。唯獨(dú)行政調(diào)解顯得相對(duì)薄弱，成為制約調(diào)解制度整體發(fā)展的“短板”。

　　在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的新形勢(shì)下，必須高度重視行政調(diào)解，充分激活行政調(diào)解的活力和效用，不斷完善行政調(diào)解制度，充分發(fā)揮行政調(diào)解在化解社會(huì)矛盾、增進(jìn)社會(huì)和諧方面的功能與作用。行政調(diào)解要努力實(shí)現(xiàn)與人民調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動(dòng)，亦即所謂“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”，形成調(diào)解的合力。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，行政調(diào)解是當(dāng)事人自愿接受的調(diào)解，必須充分尊重當(dāng)事人的意思自治權(quán)，不能搞成變相的強(qiáng)制調(diào)解。行政機(jī)關(guān)不能強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解，不能偏袒一方或以種種行政優(yōu)勢(shì)迫使另一方接受調(diào)解方案實(shí)現(xiàn)和解，要充分尊重當(dāng)事人的訴權(quán)。

　　行政訴訟不適用調(diào)解的法律規(guī)定是制約行政調(diào)解制度發(fā)展的主要法律瓶頸。建議適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，修改現(xiàn)行行政訴訟法有關(guān)行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定，允許行政訴訟調(diào)解。實(shí)踐證明，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，存在著廣泛的自由裁量余地，完全可以通過(guò)行政調(diào)解解決爭(zhēng)議。用調(diào)解的方式解決行政爭(zhēng)議，往往要比訴訟更易于為雙方接受，達(dá)到案結(jié)事了的最佳效果。

　　實(shí)際上，盡管行政案件不適用調(diào)解，但在行政審判實(shí)踐中適用調(diào)解結(jié)案已經(jīng)成了不成文的慣例，成為規(guī)避行政訴訟法的通行做法。法官往往通過(guò)反復(fù)調(diào)解動(dòng)員可能敗訴的行政機(jī)關(guān)對(duì)原告給予一定的賠償或承諾，換取原告便“自愿”撤訴的結(jié)果，這也是近年來(lái)行政案件非正常撤訴率居高不下的重要原因。問(wèn)題在于，由于沒(méi)有法律上的依據(jù)，行政訴訟調(diào)解往往顯得過(guò)于隨意，并有轉(zhuǎn)化為法官準(zhǔn)司法權(quán)力之嫌。與其讓這種變相的調(diào)解、協(xié)調(diào)處理成為規(guī)避法律的工具，影響法律的嚴(yán)肅性，不如賦予行政訴訟調(diào)解以合法的法律地位，使其成為保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)利，促進(jìn)行政主體依法行政的重要形式。

　　目前，行政調(diào)解存在缺乏專門(mén)法律加以規(guī)范，行政調(diào)解協(xié)議的法律效力不明確等問(wèn)題。行政調(diào)解制度的法律效力還處于一個(gè)比較尷尬的地位，找不到明確的法律規(guī)定。現(xiàn)行行政調(diào)解相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于60多部法律、法規(guī)、規(guī)章中。由于不同部門(mén)頒布的規(guī)定之間存在不統(tǒng)一，這就使得行政調(diào)解工作的開(kāi)展比較困難。同時(shí)，就法律效力而言，據(jù)悉，溫嶺市政府嘗試通過(guò)各部門(mén)之間的工作配合，實(shí)現(xiàn)行政調(diào)解與司法訴訟程序之間的銜接。比如，規(guī)定了經(jīng)行政機(jī)關(guān)調(diào)解達(dá)成的行政調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以向有管轄權(quán)的法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，也可以依約定向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)作出具有強(qiáng)制執(zhí)行力的仲裁調(diào)解書(shū)或裁決書(shū)。

　　鑒于現(xiàn)行法律法規(guī)有關(guān)行政條件的規(guī)定較為散亂，不夠系統(tǒng)和統(tǒng)一，建議條件成熟的時(shí)候由國(guó)務(wù)院制定統(tǒng)一的行政調(diào)解條例，必要時(shí)由全國(guó)人大常委會(huì)制定專門(mén)的行政調(diào)解法，對(duì)行政調(diào)解的主體、范圍、內(nèi)容、效力、程序等作出統(tǒng)一的規(guī)定，真正實(shí)現(xiàn)行政調(diào)解的制度化、法治化和規(guī)范化。

　　總之，行政調(diào)解的溫嶺經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)推廣。在社會(huì)管理創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變的新形勢(shì)下，行政調(diào)解大有可為也大有作為，盡快解決行政調(diào)解的短板問(wèn)題，充分激活行政調(diào)解的活力和效用勢(shì)在必行。