大部制下的行政體制改革

　　今年全國兩會(huì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是審議《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案（草案）》。按照草案內(nèi)容，這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將把職能轉(zhuǎn)變放在更加突出位置，堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、成熟先行，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。可以說，這是對(duì)過去國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革特別是上一輪大部制改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

　　大部制改革的核心

　　改革開放以來，國務(wù)院和地方政府已經(jīng)進(jìn)行過多次機(jī)構(gòu)改革，但由于歷次改革著眼于機(jī)構(gòu)的分分合合，因而成效有限。5年前的上一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革首次按照大部制模式來對(duì)職能相同或相近的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合歸并，綜合設(shè)置，以減少機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉，提高政府效能，從而初步改變了以往機(jī)構(gòu)改革中簡單的“加減法邏輯”，組建了“大部制”為基本框架的政府機(jī)構(gòu)。

　　但上一輪大部制改革也留下了一些遺憾，主要是合并后的部門職能并未有機(jī)整合，內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)，職能未徹底轉(zhuǎn)變，改革未突出戰(zhàn)略和重點(diǎn)，以及大部門決策協(xié)調(diào)能力亟待提升。這既有改革經(jīng)驗(yàn)不足的原因，亦有對(duì)大部制的理解偏差，同時(shí)，還有整體大環(huán)境的掣肘。

　　大部制這一概念是從西方國家引入的，上世紀(jì)七八十年代，西方興起了一場新公共管理運(yùn)動(dòng)，重塑政府，再造公共管理部門，由此政府的效率有了很大提高。但西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)以及在這一理論指導(dǎo)下的大部制有它的生成條件，即在一種相對(duì)成熟的民主、法治的環(huán)境中形成。而中國缺少的正是這樣一種社會(huì)環(huán)境。對(duì)政府而言，民主法治首先意味著權(quán)力受到極大制約。換言之，在大部制改革中，存在著一個(gè)權(quán)力約束問題，大部制必以權(quán)力受到約束為前提。從這個(gè)角度看，我們所理解的大部制，天生就內(nèi)含著缺陷。

　　權(quán)力不受約束的大部制可能會(huì)導(dǎo)致什么后果呢？過去幾個(gè)部門分立，雖然辦事效率低下，但部門之間為了私利，可能互相制約，現(xiàn)在把這些部門合在一起，成為一個(gè)超級(jí)部門，原來部門之間的分權(quán)就沒有了，權(quán)力更加集中。

　　另一方面，既然大部制是按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，將職能相對(duì)接近的部門進(jìn)行橫向合并，拓寬管理幅度，那么，它也就要求在合并各職能部門的同時(shí)，新部門的職能必須跟著轉(zhuǎn)變。也就是說，大部制改革必須同時(shí)要對(duì)政府的職能進(jìn)行精簡和轉(zhuǎn)換，包括行政審批權(quán)、價(jià)格管制權(quán)、資源控制權(quán)和對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)權(quán)都要大幅縮減，通過精簡機(jī)構(gòu)促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，逐步退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接管理，把更多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事項(xiàng)交由市場、社會(huì)調(diào)節(jié)，政府則重點(diǎn)做好宏觀規(guī)劃、政策制定、公共服務(wù)及監(jiān)督管理工作，為社會(huì)創(chuàng)造一個(gè)好的發(fā)展環(huán)境，切實(shí)減少微觀管理和具體的審批事項(xiàng)，從而使政府部門更符合市場經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位要求。這才是大部制改革的核心。