軍事改革是世界軍事發(fā)展史上的經常性現(xiàn)象。世界軍事大國根據(jù)國家戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略的調整，圍繞建立決策更科學、管理更高效、指揮更便捷的軍事組織體系這一主線，不斷推進改革。軍事改革同時又是一種極其復雜的現(xiàn)象。它是國家和軍隊領導層針對軍事組織出現(xiàn)的矛盾和問題，主動進行的較大幅度、較為深刻的調整，是對軍事組織的重大而有序的改造。軍事改革既有規(guī)律可循，同時又是一個需要創(chuàng)新設計與強力推進的過程。他山之石，可以攻玉。研究總結世界主要國家軍事改革經驗，對我軍在新的歷史起點上深化國防和軍隊改革，構建能夠打贏信息化戰(zhàn)爭、有效履行使命任務的中國特色現(xiàn)代軍事力量體系，具有重要借鑒參考意義。

　　堅持以聯(lián)合為導向，把構建聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制作為改革的主軸

　　聯(lián)合作戰(zhàn)是現(xiàn)代戰(zhàn)爭制勝的基本規(guī)律，建立聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制是軍隊組織體系化、作戰(zhàn)力量多元化、軍事行動全域化的內在要求。美俄等大國軍隊瞄準建立聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，進行了艱難而又曲折的改革。

　　第二次世界大戰(zhàn)后60多年間，美軍基于戰(zhàn)爭形態(tài)的發(fā)展變化，在“統(tǒng)一軍隊領導指揮權”的大聯(lián)合方向上不懈努力，經過三輪大改和無數(shù)小改，終于建起了目前的“國家指揮當局（總統(tǒng)和國防部長）——聯(lián)合司令部（戰(zhàn)區(qū)司令部和職能司令部）——任務部隊”的三級指揮鏈。第一輪改革是1947年到1949年，主要是創(chuàng)立以國防部為主體的領導指揮體制，設立參聯(lián)會主席和聯(lián)合參謀部，在戰(zhàn)略層級上解決了作戰(zhàn)指揮權不統(tǒng)一的問題，形成了現(xiàn)代聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的雛形。這一時期，軍種仍主導參聯(lián)會。第二輪改革是1953年到1958年，建立總統(tǒng)和國防部長對作戰(zhàn)司令部的直接指揮關系，明確戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合司令部在軍事上的聯(lián)合指揮權，把軍種排除在作戰(zhàn)指揮鏈之外。但軍種對作戰(zhàn)指揮的干預問題，仍然沒有從根本上得到解決。各軍種利用所掌握的行政資源，在作戰(zhàn)指揮上繼續(xù)操控作戰(zhàn)司令部下屬的軍種組成部隊，在決策流程上干預聯(lián)合參謀部的工作。直到第三輪改革出臺具有標志意義的《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》，從法律上明確了作戰(zhàn)司令部司令擁有指揮全權后，軍種才完全退出了作戰(zhàn)指揮鏈條，聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制才真正得以建立。此后若干次小改，也都圍繞如何提高聯(lián)合作戰(zhàn)指揮效率，對作戰(zhàn)司令部體系進行不斷完善。冷戰(zhàn)后美軍取得的幾場局部戰(zhàn)爭勝利，同高效的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制密不可分。

　　俄軍從冷戰(zhàn)后爆發(fā)的幾場局部戰(zhàn)爭中認識到構建聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的必要性和重要性。在汲取葉利欽時期改革教訓的基礎上，俄軍從調整總參謀部職能入手，以改造軍區(qū)為重點，幾經曲折，最終形成了“總統(tǒng)和國防部長——總參謀長——聯(lián)合戰(zhàn)略司令部/職能司令部——軍兵種部隊”的四級指揮鏈。第一步，俄軍先對總參謀部進行改造。適度下放總參謀部的作戰(zhàn)指揮權，取消其直接指揮戰(zhàn)略方向作戰(zhàn)的權力，同時保留對戰(zhàn)略核力量、空天防御兵、空降兵和軍事運輸航空兵等職能領域力量的指揮權。這一舉措為戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革創(chuàng)造了條件。第二步，通過重組和改造軍區(qū)，賦予軍區(qū)領率機關聯(lián)合戰(zhàn)略司令部職能。此舉意義在于，軍區(qū)成為戰(zhàn)略方向上的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構，戰(zhàn)略方向軍種部隊與軍區(qū)司令員建立直接隸屬關系。第三步，也是最重要的一步，取消軍種作戰(zhàn)指揮權。2012年，俄軍解除了空軍和海軍總司令部的作戰(zhàn)指揮職能，并將海軍、空軍和空天防御兵中央指揮所并入總參武裝力量中央指揮所。近期俄軍在收復克里米亞行動和敘利亞戰(zhàn)場上的出色表現(xiàn)，表明了其聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的成功。

　　美俄兩國聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，由于國情軍情不同，戰(zhàn)略任務有異，最終所實現(xiàn)的聯(lián)合程度與重心也不同。美國聯(lián)合程度最高，軍種徹底交出作戰(zhàn)指揮權，退出指揮鏈；俄羅斯基本實施聯(lián)合，軍種交出絕大部分作戰(zhàn)指揮權，只在維和、反海盜等領域保留部分指揮權。美國把聯(lián)合指揮的重心放在聯(lián)合作戰(zhàn)司令部；俄羅斯把戰(zhàn)略方向聯(lián)合作戰(zhàn)的指揮重心放在聯(lián)合戰(zhàn)略司令部，把職能領域的指揮重心放在總參謀部。但從發(fā)展趨勢看，聯(lián)合范圍都正在由跨軍種向跨領域拓展，聯(lián)合層級也由戰(zhàn)略戰(zhàn)役級向戰(zhàn)術級延伸。

　　堅持雙重分工原則，把建設管理權與作戰(zhàn)指揮權適度分離作為改革重點

　　現(xiàn)代管理和作戰(zhàn)指揮是具有各自對象領域和規(guī)律要求的科學與藝術。二者內在機理不同，要求確立雙重分工原則，從體制上科學區(qū)分建設管理與作戰(zhàn)指揮兩大職能，確保按各自規(guī)律組織實施；二者又密切關聯(lián)，要求從機制上確保有機統(tǒng)一，確保“建”“用”結合、“建”以致“用”。

　　美俄等國均把劃分建設管理權和作戰(zhàn)指揮權作為軍事領導指揮體制改革的重要內容。1958年美軍的改革之所以能夠取得階段性突破，正是因為初步劃分了建設管理權和作戰(zhàn)指揮權，從法律上建立了軍政軍令相對分離的領導指揮體制。經過隨后20多年的實踐和辯論，1986年的改革繼續(xù)堅持這一方向，進一步明確了國防部、參聯(lián)會、聯(lián)合司令部、軍種部的各自職能，真正實現(xiàn)了建設管理權和作戰(zhàn)指揮權的相對分開。

　　俄軍上世紀末軍事改革沒有成功的一個重要原因，就是沒有理順國防部與總參謀部的關系，沒能在國防部層面實現(xiàn)建設管理權與作戰(zhàn)指揮權的分離。正如俄國家杜馬國防委員會主席尼古拉耶夫指出的，劃分國防部與總參謀部的職能，“是控制整個軍事改革進程的最重要問題之一。這一步做不到，軍事改革就無法推進”。2004年俄軍剝離了總參謀部的大部分行政職能，實現(xiàn)了國防部內部軍政軍令的適度分離，此后改革才走上了快車道。

　　美俄等國從自身國情軍情出發(fā)，形成了各具特色的軍政軍令分離模式。美軍在戰(zhàn)區(qū)和軍種部層面均實現(xiàn)了兩大職能的相對分離。在作戰(zhàn)指揮上，總統(tǒng)和國防部長通過參聯(lián)會主席直接指揮聯(lián)合司令部；在軍隊建設上，總統(tǒng)通過國防部長和軍種部對軍隊實施管理。在戰(zhàn)役層面，聯(lián)合司令部只對下屬軍種部隊行使作戰(zhàn)指揮權，建設管理則由各軍種部負責，不需要通過聯(lián)合司令部。俄軍1998年曾提出區(qū)分兩大職能的基本原則，即“在戰(zhàn)略級指揮機關盡量分，在戰(zhàn)役戰(zhàn)略級適度合，在戰(zhàn)役、戰(zhàn)役戰(zhàn)術和戰(zhàn)術級則完全合”。在這種思想指導下，俄軍在戰(zhàn)略級把作戰(zhàn)指揮權盡可能地向總參謀部集中，把行政管理職能最大限度地集中到各軍種總司令部和國防部其他機關。但在戰(zhàn)役級，俄軍原本想學美軍，由軍區(qū)（聯(lián)合戰(zhàn)略司令部）專司作戰(zhàn)指揮，后在實踐中發(fā)現(xiàn)，把軍區(qū)完全排除在行政管理鏈之外，無法保證軍種向其提供合格的作戰(zhàn)部隊，遂賦予軍區(qū)較大的行政管理權力，規(guī)定軍區(qū)必須執(zhí)行“軍種總司令在其職權范圍內頒布的訓令和指示”。

　　美俄等國還通過建立一定的制度機制，確保國家軍政軍令系統(tǒng)協(xié)調運行。比如，美國建立了參聯(lián)會有效介入項目、預算和采辦等資源分配領域的機制，確保作戰(zhàn)需求對軍隊建設的牽引；聯(lián)合司令部司令有免除部屬職務、鑒定任職表現(xiàn)、召集軍事法庭制裁等人事權，以及項目需求建議權。俄軍在國防部建有實施頂層協(xié)調的部務會議，由國防部長、副部長，軍種總司令等集體審議國防部最重要的問題，確保各部門活動的協(xié)調統(tǒng)一。部務會議通常由國防部長主持，根據(jù)議題，也可由總參謀長、主管戰(zhàn)斗訓練的副部長、主管后裝保障的副部長等國防部副職主持，協(xié)調本領域的重大事務。俄軍還賦予作戰(zhàn)部門相關權力，確保軍隊建設符合作戰(zhàn)需求。比如，俄軍總參謀部享有組織制定國防計劃、戰(zhàn)場建設計劃、戰(zhàn)爭動員計劃等規(guī)劃計劃權。

　　堅持戰(zhàn)斗力標準，建立經常性檢驗評估與糾錯機制

　　任何一國的軍事改革都不是為改革而改革，而是為了使軍隊組織形態(tài)更好地適應軍事技術和戰(zhàn)爭形態(tài)的發(fā)展，從而進一步提升作戰(zhàn)能力。因此，戰(zhàn)斗力標準是檢驗改革成果最為有效的尺子。美俄等國在改革實施過程中，同步建立了改革評估與糾錯機制，確保改革方向不偏差、改革舉措落實到位。

　　俄軍在2008年開啟的“新面貌”改革中，對體制編制、部隊結構進行了大刀闊斧的調整。為檢驗這些改革舉措的正確性，俄軍每年都要舉行若干次戰(zhàn)備突擊檢查和一次大規(guī)模的戰(zhàn)略戰(zhàn)役演習，以便在實戰(zhàn)化訓練中發(fā)現(xiàn)問題、及時調整。比如，2010年俄軍撤銷了國防部戰(zhàn)斗訓練和隊務總局，把領導和協(xié)調全軍戰(zhàn)斗訓練的職能交給了陸軍總司令部。然而演習結果表明，把協(xié)調各軍兵種戰(zhàn)斗訓練的職能交給某個軍種，必然導致各軍兵種在組織戰(zhàn)斗訓練時各自為政，各軍兵種戰(zhàn)斗訓練計劃和標準缺少協(xié)調，跨軍種戰(zhàn)斗訓練組織效率低下。俄軍在2012年底及時重建國防部戰(zhàn)斗訓練總局，使對各軍兵種戰(zhàn)斗訓練的統(tǒng)籌規(guī)劃和管理協(xié)調工作得到了加強。再比如，還是在“新面貌”改革中，俄空軍航空兵部隊實行基地結構，共設7個一級基地、8個二級基地。但在演習訓練中發(fā)現(xiàn)，這種基地式配置部署過于集中，機場間隔往往上千公里，不利于遠程機動。而原有的“一個機場部署一個航空兵團”的模式有利于提高各機場的作戰(zhàn)保障水平。正如俄國防部長紹伊古所說，“建立大型航空兵基地有利于省錢，卻不利于應對潛在威脅。”2013年底，俄航空兵結構調整為師團結構。2015年，俄空軍又再度將原來的防空司令部恢復為集團軍體制。

　　美軍主要通過戰(zhàn)爭實踐來檢驗改革成果，總結經驗、修正方向。伊拉克戰(zhàn)爭后，美第1陸戰(zhàn)師、第3步兵師分別發(fā)表了《“伊拉克自由”行動的經驗教訓》《“伊拉克自由”行動戰(zhàn)后報告》等數(shù)十萬字的報告，就戰(zhàn)時的人事、情報、作戰(zhàn)、后勤、通信等方面的教訓進行了系統(tǒng)的總結，提出了相應建議。此外，美國政府建有較為完善的糾錯改正機制，特別注重以官方報告為載體總結經驗教訓甚至自我否定，及時進行修正。美國防部發(fā)布的《四年防務評估報告》和《國防戰(zhàn)略報告》，都會根據(jù)訓練和戰(zhàn)爭實踐，對改革的思想、方法、模式進行調整，以適應軍隊建設與發(fā)展的需要。

　　堅持與法律相配套，以法規(guī)制度固化改革成果

　　一支現(xiàn)代化的軍隊必然是法治化軍隊。軍隊越是現(xiàn)代化，越是信息化，就越要實現(xiàn)法治化。從這個意義上講，軍隊改革特別是領導指揮體制改革與法律配套是連為一體的，組織機構和權力職能的調整，必然會提出制定新法、清理舊法、聯(lián)動修訂相關法律的任務。依靠法治牽引改革方向、突破改革瓶頸、固化改革成果，為實現(xiàn)改革目標提供機制和政策制度保障，是世界主要國家軍隊保證改革成功的通行做法，無論從保障改革實施還是從固化改革成果的角度看，加強立法工作統(tǒng)籌，都是十分重要的。

　　美俄等國軍隊為確保改革方案科學合理、改革措施落實到位，均建有完善配套、相互銜接的法律法規(guī)體系。美軍歷次領導指揮體制改革之所以能夠穩(wěn)步推進，很大程度上得益于改革進程始終在法律軌道上進行。在推進改革時，美軍一般都要在國會對改革方案進行數(shù)十次聽證，反復征求意見，力求最大限度地維護整體利益和妥善關照局部利益。如1986年出臺的《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》，進行了長達4年零241天的研究論證，對大到國防部長與參聯(lián)會主席的關系，細到軍官成長路徑、聯(lián)合崗位數(shù)量等都進行了詳細規(guī)范，確保了各項改革措施的配套耦合。法規(guī)制度一經頒布，就具有絕對的權威性，任何人、任何機構必須無條件執(zhí)行，即使執(zhí)行過程中遇到無法解決的問題，也要按照法定程序將問題原因及解決建議呈交國會，再由國會頒布法律修正案進行更正。俄軍也十分重視改革的法律制度保障問題。依托軍區(qū)建立戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合戰(zhàn)略司令部后，俄隨即對《總參謀部條例》《軍區(qū)條例》等進行了修訂，并新出臺了《聯(lián)合戰(zhàn)略司令部條例》。

　　美俄軍隊還十分重視利用權力清單來規(guī)范權力范圍，防止權力缺位、錯位。俄羅斯《國防部條例》，不僅規(guī)定了國防部有10項基本任務，還詳細列舉了82項權力。《總參謀部條例》規(guī)定總參謀部有17項基本任務、23類109項職能，還規(guī)定總參謀長的20項權力。國防部下屬的總局、局、司、勤務局，基本上都有自己的部門條例，職能任務規(guī)定得很細。

　　我們所進行的深化國防和軍隊改革，是中國特色社會主義軍事制度的自我完善和發(fā)展，是為了更好發(fā)揮我們軍事制度的優(yōu)勢。學習借鑒世界其他國家軍事改革經驗，必須堅持科學的態(tài)度，采取“揚棄”的方法，做到傳承弘揚傳統(tǒng)優(yōu)勢與順應世界新軍事革命潮流相統(tǒng)一，改革不改向、變革不變色，始終堅持改革的正確方向。

　　（李抒音 作者單位：軍事科學院）