朝著法治政府目標(biāo)闊步前進
——本屆國務(wù)院依法行政工作取得突破性進展
圖表：我國依法行政步伐加快 新華社發(fā)
新華網(wǎng)北京２月２５日電 新華社記者
�。玻埃埃衬辏吃�，本屆國務(wù)院組成伊始，就把堅持依法行政確定為政府工作的三項基本準(zhǔn)則之一。２００４年３月，發(fā)布指導(dǎo)各級政府依法行政的綱領(lǐng)性文件——《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）�！毒V要》明確了全面推進依法行政的指導(dǎo)思想、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施，確立了建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)。五年來，國務(wù)院以推動《綱要》的貫徹落實為主線，朝著建設(shè)法治政府的目標(biāo)，有計劃、有重點地推進依法行政，取得了突破性進展。
積極行動：認真貫徹落實《綱要》
推進依法行政，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，重點在落實。《綱要》發(fā)布后，國務(wù)院隨即召開全國依法行政工作電視電話會議，溫家寶總理發(fā)表重要講話，對《綱要》的貫徹落實作了全面部署；國務(wù)院辦公廳立即發(fā)布關(guān)于貫徹落實《綱要》的實施意見，明確了任務(wù)分工，提出了具體要求。
按照國務(wù)院的部署和要求，各地方、各部門積極行動，就貫徹落實《綱要》作出具體安排。絕大多數(shù)地方和部門成立了依法行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，明確主要領(lǐng)導(dǎo)為推進依法行政工作的第一責(zé)任人。結(jié)合本地方、本部門實際情況，制定了推進依法行政的實施方案，出臺了貫徹落實《綱要》的具體辦法和配套措施，建立了依法行政定期報告制度和行政機關(guān)工作人員依法行政情況考核制度，組織進行了貫徹《綱要》情況的專項檢查，有力地推動了《綱要》的落實。
各地方、各部門認真組織廣大干部學(xué)習(xí)《綱要》，采取多種形式進行廣泛宣傳，組織對行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部進行專門培訓(xùn)，建立行政機關(guān)工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度。通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，行政機關(guān)工作人員依法行政的觀念和能力得到明顯提高，形成了依法行政的濃厚氛圍。許多地方政府和政府部門在發(fā)布施行重要文件或者工作措施前，都先進行合法性審查，防止違法行政行為的發(fā)生。處理重大問題時，依法決策、依法辦事的自覺性明顯增強，越來越注重運用法律手段管理經(jīng)濟和社會事務(wù)。
推進依法行政，重點在基層，難點也在基層。市縣基層政府承擔(dān)著管理地方經(jīng)濟社會事務(wù)的重要職責(zé)，是國家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者，其行政行為直接涉及人民群眾的具體利益。加強市縣基層政府依法行政，是推進依法行政、建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ)。國務(wù)院高度重視推進基層政府依法行政，２００７年７月召開全國市縣政府依法行政工作會議，總結(jié)交流了近年來市縣政府貫徹落實《綱要》、推進依法行政取得的成績和經(jīng)驗，分析了存在的主要問題，對今后一個時期推進市縣政府依法行政作了全面部署。這次會議的召開，有力地推動了基層政府貫徹落實《綱要》工作�，F(xiàn)在，“這么辦合法不合法”已經(jīng)成了絕大多數(shù)行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的“口頭禪”。
以人為本：政府立法工作的主旋律
推進依法行政，制度建設(shè)是前提。五年來，國務(wù)院緊緊圍繞全黨和全國工作大局，始終堅持以人為本，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，著力抓了改善民生、加強社會建設(shè)，節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境，全面深化改革開放、完善社會主義市場經(jīng)濟體制，完善監(jiān)督制約機制、保障人民合法權(quán)益等方面急需制定、修改的法律和行政法規(guī)項目，共向全國人大常委會提出法律議案３９件，制定、修改行政法規(guī)１３７件。
在上述法律議案和行政法規(guī)中：有關(guān)改善民生、加強社會建設(shè)的，主要有社會保險法、就業(yè)促進法、勞動合同法、義務(wù)教育法、突發(fā)事件應(yīng)對法、城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法、農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例、工傷保險條例、職工帶薪年休假條例等，其中義務(wù)教育法被認為是我國義務(wù)教育發(fā)展新的里程碑，突發(fā)事件應(yīng)對法被喻為應(yīng)急管理工作的“根本大法”。有關(guān)節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境的，主要有水污染防治法、放射性污染防治法、醫(yī)療廢物管理條例、危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法等，其中水污染防治法對于扭轉(zhuǎn)當(dāng)前水污染加劇的趨勢，保障水資源的可持續(xù)利用具有重要的現(xiàn)實意義。有關(guān)深化改革開放、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的，主要有反壟斷法、對外貿(mào)易法、公司法、企業(yè)所得稅法、關(guān)于廢止農(nóng)業(yè)稅條例的決定、國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定等，其中反壟斷法被喻為規(guī)范市場經(jīng)濟運行的“經(jīng)濟憲法”，農(nóng)業(yè)稅條例的廢止終結(jié)了在我國已延續(xù)兩千年的農(nóng)業(yè)稅，是解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略性舉措。有關(guān)完善監(jiān)督制約機制、保障人民合法權(quán)益的，主要有行政監(jiān)察法實施條例、政府信息公開條例、行政機關(guān)公務(wù)員處分條例、行政復(fù)議法實施條例等，其中政府信息公開條例為打造“陽光政府”奠定了制度基礎(chǔ)，行政機關(guān)公務(wù)員處分條例為公務(wù)員劃定了“警戒線”、“高壓線”。
科學(xué)民主：政府立法與決策的基本準(zhǔn)則
提高立法質(zhì)量是政府法制建設(shè)的基礎(chǔ)。五年來，國務(wù)院以提高政府立法質(zhì)量為中心，堅持科學(xué)立法、民主立法，政府立法工作的透明度和公眾參與度大幅提高。起草法律草案、制定行政法規(guī)，更加注重體現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展和制度建設(shè)的規(guī)律，積極探索建立法規(guī)規(guī)章草案公開聽取意見、立法聽證會等擴大公眾有序參與政府立法工作的制度和機制。通過中央主要媒體和網(wǎng)站，先后公布了科學(xué)技術(shù)進步法、物業(yè)管理條例、職工帶薪年休假條例等１５部與群眾利益密切相關(guān)法律、行政法規(guī)的草案，向社會公開征求意見。此舉得到了社會各界的普遍歡迎和積極響應(yīng)，每件法律法規(guī)草案公布后，收到各方面提出的意見少則幾千條、多則上萬條。國務(wù)院各部門也按照國務(wù)院的要求，公布規(guī)章草案向社會公開征求意見；有的還在本部門網(wǎng)站上開設(shè)了公布規(guī)章草案向社會公開征求意見的專欄。目前，法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見已基本形成制度，政府立法之門越開越大。
行政決策的質(zhì)量直接關(guān)系到行政管理的成敗。五年來，國務(wù)院始終堅持科學(xué)民主決策，不斷完善公眾參與、專家論證與政府決定相結(jié)合的決策機制，凡是關(guān)系國計民生的重大決策，凡是涉及人民群眾切身利益的重要事項，都認真聽取社會各界和專家學(xué)者的意見，專家學(xué)者、企業(yè)家、普通工人和農(nóng)民的身影頻繁出現(xiàn)在中南海里。各地方、各部門也按照國務(wù)院的要求，大力推進行政決策制度化建設(shè)，積極探索科學(xué)民主決策的新機制，行政決策的科學(xué)化、民主化程度不斷提高。目前，已有２５個省級政府、４８個國務(wù)院部門和７０％以上的市縣級政府出臺了規(guī)范行政決策的專門規(guī)定，明確了行政決策的程序，建立了重大事項集體決策制度、專家咨詢論證制度和聽取民意制度。許多地方和部門還建立了行政決策問責(zé)制、社會公示和聽證制度。這些制度和機制的實施，有效地避免了行政決策的盲目性和隨意性，預(yù)防和減少了決策失誤的發(fā)生。
“自我革命”：著力推進行政審批制度改革
推進依法行政，改革和創(chuàng)新行政管理方式是重要內(nèi)容，行政審批制度改革是重要切入點。針對行政審批過多、過濫，環(huán)節(jié)過多、手續(xù)繁瑣、時限過長、“暗箱操作”，利用審批亂收費等突出問題，國務(wù)院組織起草了行政許可法草案，２００３年８月十屆全國人大常委會審議通過了這部法律。行政許可法旨在約束政府的權(quán)力，規(guī)范行政許可的設(shè)定和實施，確立了行政審批制度改革的原則和方向。
國務(wù)院高度重視行政許可法的貫徹實施。２００４年年初，召開了全國貫徹實施行政許可法工作會議，各省省長、各部部長以及分管法制工作的副省長、副部長與會，國務(wù)院全體領(lǐng)導(dǎo)出席，溫家寶總理發(fā)表重要講話，對貫徹實施該法作了全面部署。為一部法律的貫徹實施召開這樣高規(guī)格的會議，歷史上是少見的。國務(wù)院還舉辦了省部級干部行政許可法專題研討班，并根據(jù)該法確立的原則和精神，進一步加大了行政審批制度改革的力度。各地方、各部門按照國務(wù)院的部署，認真貫徹實施行政許可法，全面清理行政許可項目及其依據(jù)和實施主體，并以貫徹實施該法為契機，進一步推進行政審批制度改革，減少和規(guī)范行政審批。截至２００７年１０月，國務(wù)院分四批取消、調(diào)整１９９２項行政審批（其中本屆國務(wù)院分兩批取消、調(diào)整６８１項），各省級政府共取消、調(diào)整２２０００多項行政審批，均占原有審批項目總數(shù)的一半以上。各省級政府和５８個國務(wù)院部門共清理行政許可依據(jù)２５５５４件，廢止３９８１件，修改２４９３件；清理行政許可實施主體２３８９個，保留１９３２個，取消３０２個，調(diào)整７１個。
各地方、各部門遵循行政許可法確立的高效便民原則，不斷創(chuàng)新行政管理方式。全國已建立了２１００多個綜合性行政服務(wù)中心，采取“一個窗口對外”，“一站式辦公”，“一門受理、簡化表格、并聯(lián)審核、一口收費”等方式，簡化辦事程序，方便人民群眾。大力推行電子政務(wù)，全國絕大多數(shù)縣級以上政府都建立了自己的網(wǎng)站，公安、稅務(wù)、工商、海關(guān)等一些部門建成了全系統(tǒng)的專網(wǎng)，不少地方政府和政府部門還在網(wǎng)上開設(shè)了辦事窗口，通過網(wǎng)絡(luò)實施審批、提供服務(wù)。同時，更加重視運用間接管理、動態(tài)管理和事后監(jiān)督管理等手段，積極發(fā)揮行政指導(dǎo)、行政合同等方式在行政管理中的作用。
通過認真貫徹實施行政許可法、改革行政審批制度、創(chuàng)新行政管理方式，審批項目減少了，手續(xù)簡便了，“公章旅行”終結(jié)了，時限縮短了，行政機關(guān)“門難進、臉難看、事難辦”的形象改變了。
責(zé)任追究：規(guī)范行政執(zhí)法的突破口
推進依法行政，嚴格行政執(zhí)法是核心，責(zé)任追究是關(guān)鍵。五年來，國務(wù)院不斷深化行政執(zhí)法體制改革，全面推廣相對集中行政處罰權(quán)制度，努力探索綜合執(zhí)法試點。各地方按照國務(wù)院的要求，積極開展這兩項工作，取得了新成效。據(jù)統(tǒng)計，除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的８２個相對集中行政處罰權(quán)試點城市外，還有１９０個市級政府和８０４個縣級政府開展了相對集中行政處罰權(quán)工作；１８３個市級政府和８３０個縣級政府開展了綜合執(zhí)法試點工作。相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的領(lǐng)域已從最初的城市管理逐步擴展到文化、旅游、礦山安全、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等領(lǐng)域，有效地整合了分散的執(zhí)法力量，較好地解決了多頭執(zhí)法、相互扯皮、執(zhí)法擾民的問題，杜絕了“七八頂大蓋帽管一頂破草帽”的現(xiàn)象。
行政執(zhí)法責(zé)任制是規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法的重要方式。幾年來，國務(wù)院以責(zé)任追究為突破口，大力推行行政執(zhí)法責(zé)任制。２００５年７月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》，對推行行政執(zhí)法責(zé)任制作了全面部署和安排，提出了具體要求。按照國務(wù)院的要求，各地方、各部門全面清理行政執(zhí)法依據(jù)，依法界定執(zhí)法職責(zé)，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序，公開執(zhí)法流程，明確行政自由裁量基準(zhǔn)，建立健全行政執(zhí)法主體資格制度和行政執(zhí)法案卷評查制度，建立評議考核制和錯案責(zé)任追究制，積極探索行政執(zhí)法績效評估辦法。修改、廢止了一批職責(zé)交叉或者與上位法相抵觸的執(zhí)法依據(jù)，清理了一批不合法的行政執(zhí)法主體，在一定程度上理順了行政執(zhí)法關(guān)系，提高了行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平，被群眾形象地喻為厘清了行政機關(guān)的“權(quán)力清單”。通過強化行政執(zhí)法責(zé)任追究，規(guī)范行政自由裁量權(quán)的行使，采取多種形式開展行政執(zhí)法檢查，違法和不當(dāng)?shù)男姓䦂?zhí)法行為逐年下降，較好地解決了隨意執(zhí)法問題，有效地規(guī)范了行政執(zhí)法行為。群眾感嘆：行政執(zhí)法變得“規(guī)矩”了。
完善制度：切實加強政府層級監(jiān)督
推進依法行政，加強對行政權(quán)的監(jiān)督制約是保障。不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗和濫用，侵犯人民群眾的合法權(quán)益。五年來，國務(wù)院以法規(guī)規(guī)章備案審查和行政復(fù)議為著力點，不斷完善制度，切實加強對抽象行政行為和具體行政行為的監(jiān)督。
法規(guī)規(guī)章備案審查，是國務(wù)院對抽象行政行為進行監(jiān)督的主要途徑。２００３年至２００７年，國務(wù)院共收到各地方、各部門報送國務(wù)院備案的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和國務(wù)院部門規(guī)章８４０２件。通過嚴格審查，對存在問題的３２３件法規(guī)規(guī)章依法作了處理。為了使行政法規(guī)、規(guī)章保持“與時俱進”，國務(wù)院于２００７年年初決定對現(xiàn)行有效的行政法規(guī)和規(guī)章進行集中清理，并提出了明確要求。按照國務(wù)院的要求，國務(wù)院法制辦公室就列入清理范圍的６５５件行政法規(guī)征求國務(wù)院各部門、各省級和較大的市級政府的意見與建議，并組織召開執(zhí)法一線人員和管理相對人座談會，送請專家審查，通過報刊、網(wǎng)站征求社會公眾意見，實行“開門清理”。共收到各方面提出的意見和建議９９２７條。在對這些意見和建議逐條進行分析研究的基礎(chǔ)上，提出了有關(guān)行政法規(guī)繼續(xù)有效、予以廢止、宣布失效的建議。２００８年１月，國務(wù)院發(fā)布決定，廢止了主要內(nèi)容已被新的法律或者行政法規(guī)所代替的４９件行政法規(guī)，宣布適用期已過或者調(diào)整對象消失、實際上已經(jīng)失效的４３件行政法規(guī)失效。對于需要修改的行政法規(guī)，將依照法定程序抓緊進行修改。各地方、各部門的規(guī)章清理工作也已取得實質(zhì)性進展，將于２００８年上半年完成清理任務(wù)。
針對“紅頭文件”“亂”和“濫”的問題，各地方加強管理，探索建立了“四級政府、三級監(jiān)督”的規(guī)范性文件備案審查制度。各省級政府都出臺了有關(guān)規(guī)范性文件制定和備案的規(guī)章，９０％以上的設(shè)區(qū)的市級政府和８０％以上的縣級政府建立了規(guī)范性文件備案審查制度。２００３年１月至２００７年６月，３１個省級政府共收到所屬部門和設(shè)區(qū)的市級政府報送備案的規(guī)范性文件２９７５２件。通過嚴格審查，以不同方式對其中存在問題的１７４１件規(guī)范性文件作了處理，從而確保了規(guī)范性文件的合法、有效，維護了法制統(tǒng)一、政令暢通。
行政復(fù)議是對具體行政行為進行監(jiān)督的重要手段，也是人民群眾維護自身權(quán)益的重要救濟途徑。國務(wù)院高度重視行政復(fù)議工作。在嚴格控制機構(gòu)編制的情況下，２００５年７月批準(zhǔn)在國務(wù)院法制辦增設(shè)行政復(fù)議司。２００７年５月，國務(wù)院公布行政復(fù)議法實施條例，完善了行政復(fù)議的基本制度，增強了可操作性。２００７年１２月，召開全國行政復(fù)議工作座談會，對進一步加強行政復(fù)議工作作了全面部署。各地方、各部門按照國務(wù)院的要求，加強行政復(fù)議機構(gòu)和隊伍建設(shè)，完善行政復(fù)議的配套制度和具體程序，建立行政復(fù)議聽證和案卷公開查閱制度，提高了行政復(fù)議案件辦理質(zhì)量和效率。據(jù)統(tǒng)計，２００３年至２００６年，全國各級行政復(fù)議機關(guān)共收到行政復(fù)議申請３４萬件，受理３０．０８萬件，辦結(jié)２６．９３萬件，平均辦結(jié)率為８９．５１％。行政復(fù)議案件辦理質(zhì)量得到大幅度提高，８３．９％的已辦結(jié)行政復(fù)議案件實現(xiàn)了“案結(jié)事了”，申請人不再向人民法院起訴，從而及時化解了一大批復(fù)雜的行政爭議，有效地維護了人民群眾的合法權(quán)益。
