保護農民利益 尊重農民權利
——30年中央農村工作文件制定訪談錄
新華社北京10月7日電（記者陳芳、宋振遠、劉健）波瀾壯闊的中國改革事業，發端于農村。改革開放30年，圍繞農業、農村、農民問題，中央出臺了一系列重要政策文件，包括數個中央全會文件和10個中央“一號文件”。在不同歷史階段，中央農村工作文件準確把握保護農民物質利益、尊重農民民主權利、不斷解放和發展社會生產力的改革主線，加速了城鄉協調發展的歷史進程。
站在改革開放30年的新起點上，如何評價中央農村工作文件特別是10個“一號文件”的歷史作用？農村改革發展的政策軌跡和未來走向如何？為此，記者近日專訪了參與中央有關文件起草工作的同志——中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文和中央農村工作領導小組辦公室原主任段應碧。
30年邁出三大步 凸現兩個重要時期
記者：農村改革發展30年，階段性比較明顯，各自有什么特點？
陳錫文：我國農村改革30年，主要是邁出了三大步，第一步是以家庭承包經營為核心，建立農村基本經濟制度和市場機制，保障農民生產經營自主權。第二步是以農村稅費改革為核心，統籌城鄉發展，調整國民收入分配關系。第三步是以促進農村上層建筑變革為核心，實行農村綜合改革，解決農村上層建筑與經濟基礎不相適應的一些深層次問題。
30年來，為推動農村改革和發展，以黨中央、國務院名義出臺的農村工作文件不下40個，其中包括10個“一號文件”，足見黨和政府對“三農”工作一直十分重視。
記者：30年來中央針對“三農”問題，出臺了一系列文件，特別是10個“一號文件”的發布，迎來中國農村改革與發展的重要時期，這是巧合嗎？
段應碧：30年來，中央分別在改革初期（1982年到1986年）和新世紀初（2004年到2008年）發出10個關于農村工作的“一號文件”，記錄了農村改革前進的步伐，閃爍著農民首創精神的光輝，也彰顯出中央對“三農”問題的重視程度。
上個世紀80年代初，5個“一號文件”啟動了中國農村發展的第一個重要時期。主要拉動力是農民首創的家庭聯產承包責任制。它極大調動了農民生產積極性，集中釋放了壓抑已久的農村社會生產力，一舉解決了中國人吃飯問題。從1980年至1985年，農民收入年增長率超過10％，出現了超常規增長。那時候農民是歡天喜地，城里人也高高興興。
陳錫文：新世紀5個中央“一號文件”，主線是統籌城鄉經濟社會發展，貫徹黨的十六大、十七大精神，實現了工業反哺農業、城市支持農村的戰略轉變。受一系列惠農政策的支持，我國“三農”工作出現重要轉機，糧食連續5年豐收，農民收入年均增長超過6％，又一個農村改革的重要時期到來。
如果說改革初期5個“一號文件”，著重解決了農民經營自主權和人民溫飽問題，為推動其他各領域的改革奠定了堅實基礎；那么，黨的十六大以來連續出臺的5個“一號文件”，則以科學發展觀為主線，以多予少取放活為方針，以全面建設小康社會為目標，對農民實行免稅和直接補貼，開啟了以工促農、以城帶鄉的新階段。農村改革30年的兩個重要時期，反映出兩個時期農村改革的力度很大。
記者：除上述10個中央“一號文件”外，30年來還有許多重要的中央農村文件，其歷史作用同樣十分重大。請談談其中還有哪些重大的支農惠農舉措？
段應碧：回顧農村改革30年的歷程，中央領導集體對“三農”工作始終非常關注，高度重視，也很熟悉。總是在關鍵時刻及時采取切實措施，把農村改革引向深入，把農村的各項事業推向前進。
改革初期5個“一號文件”之后的一段歷史時期，每年都要對“三農”工作進行研究，出臺相關文件。特別是1993年中央農村工作領導小組成立以后，每年都要召開中央農村工作會議。這些文件歸納起來主要有3個方面：一是發展農業生產，二是增加農民收入，三是保持農村穩定。
具體地講，1998年以前，重點是抓提高糧食生產能力、減輕農民負擔和扶貧工作。通過增加農業投入、建設商品糧基地和提高糧食價格等措施，1998年我國糧食產量超過1萬億斤。針對當時農民負擔重的情況，1996年中央出臺13號文件，就減輕農民負擔規定了若干個“不準”和“嚴禁”，有效地遏制農民負擔日益加重的趨勢。此間，中央還先后召開了3次扶貧開發工作會議，加大扶貧力度，基本實現了“八七”扶貧攻堅計劃。1998年以后，重點是調整農業結構、增加農民收入和推動農村稅費改革試點工作。1999年中央提出把增加農民收入作為農村工作的中心任務，為此，出臺了調整農業農村經濟結構和改革農村稅費的政策，從增收和減負2個方面采取措施，為新世紀最終取消農業稅打下堅實基礎。
一條“紅線”：保障農民物質利益，尊重農民民主權利
記者：如果將30年來中央農村工作文件連在一起看，這其中所體現的基本精神和原則有哪些？
陳錫文：一句話，經濟上保障農民的物質利益，政治上尊重農民的民主權利。這是黨的十一屆三中全會就提出來的對待農民的準則，中央農村工作文件特別是10個“一號文件”，很好地把握了這條農村改革的“紅線”。
上世紀80年代，鄧小平同志強調解放思想，實事求是，實踐是檢驗真理的唯一標準。90年代至世紀之交，江澤民同志指出，實現跨世紀發展的目標，難度最大而又非完成不可的一項任務，就是保持農業和農村經濟的持續穩定增長。他強調，必須更加重視和加強農業，把農業和農村工作作為經濟工作的重中之重，開創農業和農村工作新局面。黨的十六大以來，中央強調統籌城鄉，強調科學發展，強調社會和諧。黨對“三農”問題的認識，無論在實踐上，還是在理論上，都不斷創新。
特別是進入新世紀以來，黨對工農、城鄉關系的認識有了重大突破。胡錦濤總書記講過的三句話很有代表性。第一句，全面建設小康社會最艱巨最繁重的任務在農村。第二句，要把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。第三句，我國已經進入工業反哺農業、城市支持農村的歷史新階段。這些話最終都指向黨的十七大提出的偉大目標，即建立逐步改變城鄉二元經濟結構的體制。實際上，這也正是新世紀5個“一號文件”的政策指向。我們就是要通過給農民平等權利，給農村更多支持，給農業更多反哺，加快城鄉發展一體化進程。
記者：新世紀以前，中央農村文件各自側重點是什么？在政策連續性上有什么內在邏輯關系？
段應碧：改革初期5個“一號文件”基本取向是“破”，即突破原有的人民公社體制。當然“立”也在其中，即確立家庭聯產承包制度，但“破”是主要的，尤其是前3個“一號文件”。首個“一號文件”，明確了各種聯產承包方式都是集體經濟內部的責任制，這給了農民很大選擇，把人民公社“一大二公”的體制打破。接下來的幾個“一號文件”，先后回答了包產到戶“姓社姓資”、延長土地承包期、發展多種經濟成分和農產品流通體制改革等重大問題，進一步解放了思想，引領了農村改革。
上世紀80年后期至90年代，針對農村出現的“賣糧難”、農民負擔加重、農民增收緩慢等矛盾，中央又連續出臺文件，求解“三農”難題。如提出農業和農村產業結構戰略性調整；提出并推動農業產業化經營；90年代中后期提出在沿海發達地區和大城市郊區率先實現農業現代化的目標；進行農村稅費改革試點；等等。正是在這些政策措施的基礎上，經過多年的實踐努力和理論探索，中央不斷加深對“三農”問題的認識，終于在新世紀提出統籌城鄉發展、“兩個趨勢”的判斷、社會主義新農村建設等戰略轉變，最終形成了符合科學發展觀要求、系統解決“三農”問題的政策體系。
記者：新世紀5個“一號文件”，跨了黨的十六大和十七大兩次全國代表大會，有哪些重大突破？
陳錫文：世紀之交，中國實現了鄧小平同志提出的“小康”目標，綜合國力明顯提升，但離“全面小康”還有差距，主要表現為城鄉二元體制未打破，“三農”問題依然突出。基于這樣的背景，黨的十六大首次提出統籌城鄉經濟社會發展，標志著發展理念上的重大變化。
2004年“一號文件”出臺前，我國糧食產量已連續下滑，農民增收低速徘徊，中央希望盡快扭轉這種形勢。當年“一號文件”鎖定農民增收，出臺了3項前所未有的惠農政策：一是對種糧農民進行直接補貼，二是減輕農業稅費負擔，三是對重點農產品實行最低收購價制度。這極大調動了農民積極性，當年即增產糧食700多億斤。
梳理新世紀5個“一號文件”，主題分別是促進農民增收、提高農業綜合生產能力、推進社會主義新農村建設、發展現代農業和加強農村基礎建設。盡管內容各不相同，但都有一個鮮明特點，即促進城鄉經濟社會發展一體化。豐富系統的內容，凸顯黨的十六大以來中央按照以工促農、以城帶鄉的新要求，統籌城鄉社會發展，開創“三農”工作新局面的堅強決心。
從群眾中來，到群眾中去：解放思想貫穿文件起草過程
記者：中央農村工作文件起草過程是怎樣的？能給我們透露些背后的故事嗎？
段應碧：改革初期，一般都是先分門別類下去調研，還常常委托地方和外單位調研，廣泛聽取干部群眾的意見。起草、匯報、研究政策措施……最終由決策層定下來。
調研中把握兩點：一是注意觀察農民情緒和普遍性、苗頭性問題。二是注意聽取不同意見。這很重要，只有在不斷討論和爭論中，才能明辨是非，升華認識。
“一號文件”一般起草需4個月左右，文件寫了多少稿也不知道，就是要總結好億萬農民的實踐，其中最大的難處是如何沖破傳統觀念。特別是像家庭聯產承包責任制是“姓社”還是“姓資”、農民能否進入流通領域和城市、有雇工的私人企業允許不允許存在……這些爭論在今天看來算不得什么，但當年卻是闖了禁區。
第一輪土地承包即將到期時，一些地方借“調整農業產業結構”之機，不斷侵害農民土地承包經營權益。1993年，中央及時出臺文件，明確提出第一輪土地承包到期后再延長30年不變，給農民吃了“定心丸”。這是一項意義重大的政策，對農村發展和穩定起了決定性作用。這期間，中央及時糾正了一些地方搞“兩田制”等侵害農民權益的錯誤做法，保證了二輪承包工作順利進行。2002年，國家又出臺《農村土地承包法》，通過法律形式賦予農民長期而有保障的農村土地使用權。
陳錫文：新世紀5個“一號文件”的出臺，同樣建立在調查研究和廣泛征求意見的基礎上。每個“一號文件”形成草案后，要經歷科學嚴謹的討論、報送周期，我們稱之為“過五關斬六將”的程序：中央農村工作領導小組審核——國務院常務會議——中央政治局常委會會議——中央政治局會議——中央農村工作會議討論稿——“一號文件”。說實話，只有每年12月31日文件進了印廠，文件起草組的同志才如釋重負。這個征求意見和最終定案的過程，實際就是認識升華、形成共識的過程。如文件中給農民“真金白銀”的表述，必須和許多相關部委協商。中間要多次溝通、反復論證，也要考慮財政承受能力。
“一號文件”發出大都“震天響”。為什么？就在于看準了基本國情，找準了農民需求，促進了思想解放，有重大歷史突破。要做到這一點，必須經過復雜的調查、討論、研究和決策過程。因為文件一發出就是黨中央、國務院的聲音，就要面對全國人民，必須經得起群眾考驗，經得起歷史檢驗。
農民希望：“我的事我作主”
記者：農民對“一號文件”很有感情，根據您的了解判斷，農民現在主要有哪些期盼？
陳錫文：前不久胡錦濤總書記去河南考察，焦作市的農民講得很好，從農業生產角度，農民期盼三點：“糧價漲一點，補貼多一點，生產資料價格穩一點”。在起草文件、制定政策過程中，顯然要考慮這些問題。
從農民進城務工來看，最大希望是能獲得公平公正對待。所以2004年的“一號文件”首次將農民工列為產業工人的重要組成部分，特別強調城市提供的基本公共服務，如就業、教育、養老、醫療等，要覆蓋農民工。
現在農村比較突出的問題有兩個：一是政府每年給農民的上千億元財政補貼，有些被中間截留。二是農民的土地承包經營權得不到很好保障，農民希望“我的事我作主”。我現在經常會收到農民兄弟的來信，其中反映最多的是承包田被侵占。土地承包經營權是農民的，是簽了合同、受法律保護的，不容侵害。
黨的十七屆三中全會召開前夕，胡錦濤總書記到安徽省鳳陽縣小崗村考察，他明確告訴鄉親們，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨的農村政策的基石，不僅現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。同時，要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。
段應碧：允許土地使用權合理流轉，是農業發展的客觀要求，也符合黨的一貫政策，廣大農民也有這方面的強烈愿望。現在一些地方搞土地流轉熱情很高，關鍵要看，是不是農民自己想干的。如果是，我舉雙手贊成。中央文件很早就提出了土地流轉承包經營權的基本原則，即依法、自愿、有償。近年來出臺的《物權法》明確賦予土地承包經營權的物權屬性，強化了對農民土地承包經營權的保護。中央希望的是在尊重農民意愿和合法權益基礎上的土地承包經營權流轉。
農村改革要在3個層面突破
記者：有人說，新世紀農村改革的政策框架已基本形成，農村改革進入一個“平臺期”。您認為今后農村改革的著力點和突破點在哪里？
陳錫文：從現狀看，農村改革要在3個層面上突破：一是已有惠農政策，今后需配套出臺細化措施，不斷提高惠農水平。二是有些方面的改革不徹底，需要加速向前推進。三是一些改革尚未啟動，需要盡快展開。
總體來看，除了中央已有的部署，農村有4個方面的改革需盡快推進：
第一，村級經濟社會管理體制要深化改革。目前只改了一半，要繼續改下去，確保農民合法權益不受侵害。
第二，鄉鎮機構改革應盡快取得實質性突破。國務院已明確本屆政府要把鄉鎮機構改革搞完，因為事關農村發展大局。現在我國有62萬個行政村，3萬多個鄉鎮，改革的目的很明確，一是鄉鎮提供農村社區公共服務，費用由公共財政承擔；二是真正讓農民實現基層自治。
第三，盡快扶持農民專業合作社，培育現代農業發展的經濟組織。去年我們才實施農民專業合作社法，許多配套政策措施還沒有跟進。下一步發展現代農業，“家庭承包制＋專業合作社”是符合國情的模式，必須大力培育合作經濟組織。現階段，把農民專業合作社簡單視為企業是不對的，應在財政補貼、金融支持、減免稅費等方面給予支持，否則現代農業很難發展起來。
第四，加快構建農業社會化服務體系。市場取向改革搞了多年，農村規模經營水平一直較低，為什么？是因為我們的農業社會化服務體系不健全。這些年農業部門一直在抓小麥收割的社會化服務，幾十萬臺聯合收割機大規模轉戰南北，解決了廣大農民的后顧之憂。這就是社會化服務。有了這樣的社會化服務體系，家庭經營的農業就完全可以走上現代化道路。
從我國實際來看，農民進城意味著3件事必須解決：就業、住房和社會保障。
總體來看，今后推進農村改革，“放活”是關鍵。無論構建農村公共服務體系、發育新型經濟組織，還是促進生產要素回流農村，都需要“放活”。這些問題解決好了，農村改革就深化了，反過來對城市會提出改革新要求，城鄉經濟社會發展一體化新格局就會逐步形成。
