重慶市農(nóng)委公布審批項(xiàng)目。記者 侯露露 攝
2008年10月，隨著上海市政府機(jī)構(gòu)改革方案被中央正式批復(fù)，新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革的大幕徐徐開(kāi)啟。目前，全國(guó)范圍的新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革已進(jìn)入最后審批和實(shí)施階段。截至1月20日，北京、上海、重慶、陜西、河南、寧夏、云南、吉林等17個(gè)省（區(qū)、市）的政府機(jī)構(gòu)改革方案已獲批準(zhǔn)，并將陸續(xù)向社會(huì)公布；其他地方政府機(jī)構(gòu)改革方案正陸續(xù)上報(bào)。
作為改革開(kāi)放以來(lái)第五輪地方政府機(jī)構(gòu)改革，此輪改革內(nèi)容豐富、任務(wù)明確，其主要任務(wù)有四大項(xiàng)：轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化責(zé)任、嚴(yán)控編制。已經(jīng)獲批的17個(gè)省(區(qū)、市)在積極探索實(shí)踐大部門體制、加大機(jī)構(gòu)整合力度的同時(shí)，更加注重將政府職能向社會(huì)管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。
而在管理體制方面，中央明確提出，此輪改革將繼續(xù)推進(jìn)省直接管理縣的財(cái)政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣的體制。
四大亮點(diǎn)凸顯
首次提出機(jī)構(gòu)編制備案制度
按照中央的統(tǒng)一部署，新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革自2008年3月啟動(dòng)，已經(jīng)完成階段性任務(wù)。作為單一制國(guó)家，我國(guó)中央政府和地方政府是一個(gè)有機(jī)整體，上下銜接，方能確保政令統(tǒng)一，而解決地方政府在體制機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面存在的突出問(wèn)題，適時(shí)推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革便顯得十分迫切。
“群眾來(lái)政府辦事，辦成辦不成，工作人員你都得合法合理、規(guī)規(guī)矩矩，讓人家明明白白、痛痛快快！”在中央編辦副主任吳知論看來(lái)，這是推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)之一。
與前4次改革相比較，新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革一啟動(dòng)，便彰顯許多新的時(shí)代氣息，四大亮點(diǎn)凸顯。
亮點(diǎn)一：鼓勵(lì)地方因地制宜、大膽探索。
依據(jù)中央精神，這次改革既堅(jiān)持原則性，又強(qiáng)調(diào)靈活性，為地方因地制宜改革預(yù)留了廣闊的探索空間。
在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，中央對(duì)機(jī)構(gòu)具體設(shè)置形式、名稱、排序等，不統(tǒng)一要求上下對(duì)口，有條件的地方可加大機(jī)構(gòu)整合力度，合并一些職能相同、相近的部門，甚至允許一個(gè)部門對(duì)口上級(jí)幾個(gè)部門。
事實(shí)上，一些地方已經(jīng)開(kāi)展了積極的探索：重慶市大刀闊斧推進(jìn)大部門制改革，構(gòu)建“大交通”、“大農(nóng)業(yè)”的行政管理體制；旅游大省海南則將旅游局作為省政府的組成部門，而在其他省一般將其列為省政府的直屬機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位……
亮點(diǎn)二：以轉(zhuǎn)變政府職能為核心。
細(xì)心的人也許已注意到，近幾次地方政府機(jī)構(gòu)改革中，“轉(zhuǎn)變職能”可謂一根“紅線”貫穿始終。新一輪改革中，這根“紅線”的“色澤”愈發(fā)打眼：改革在職能定位、理順體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、責(zé)任界定、層級(jí)分工等各個(gè)環(huán)節(jié)，都緊緊圍繞并充分體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，突出強(qiáng)調(diào)地方政府要更好地履行職責(zé)，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
亮點(diǎn)三：“責(zé)任”被提到前所未有的高度。
中央關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)要求，在賦予部門職權(quán)的同時(shí)，明確其承擔(dān)的責(zé)任，要通過(guò)“三定”（定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制）工作，著力解決職責(zé)交叉、有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)、權(quán)責(zé)不對(duì)稱等突出問(wèn)題，努力實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究，推動(dòng)建立責(zé)任政府。
“給你配權(quán)、配人、配錢，權(quán)力與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)之間，就必須建立明確的因果關(guān)系。”吳知論打了個(gè)比方，以擁有諸多審批、處罰權(quán)限的環(huán)保部門為例，責(zé)任在哪里？“起碼，它要擔(dān)負(fù)起污染物總量控制的責(zé)任。”他表示，政府的權(quán)力范圍和手段，要求政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，只有突出了責(zé)任，才能厘清權(quán)力的范圍。
“這次改革還要求一件事情原則上由一個(gè)部門管理，確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，要明確牽頭部門，分清誰(shuí)主辦、誰(shuí)協(xié)辦、相互間如何銜接。”吳知論表示，改革將積極探索強(qiáng)化責(zé)任的途徑及方法，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、績(jī)效考核、行政問(wèn)責(zé)。
亮點(diǎn)四：首次提出機(jī)構(gòu)編制備案制度。
在這次改革中，中央確定，要嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制審批程序和備案制度，即市級(jí)政府在審批縣級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革方案和具體機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配備及變動(dòng)時(shí)要向省級(jí)政府備案，省級(jí)政府在審批市級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革方案和具體機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配備及變動(dòng)時(shí)要向中央備案。
專家表示，這項(xiàng)創(chuàng)新措施有利于嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制管理紀(jì)律，加強(qiáng)和改進(jìn)當(dāng)前的機(jī)構(gòu)編制管理，也有利于推動(dòng)建立機(jī)構(gòu)編制管理長(zhǎng)效機(jī)制，確保這次地方政府機(jī)構(gòu)改革各項(xiàng)任務(wù)的完成。
大廳局格局受青睞
中央提出八方面指導(dǎo)性意見(jiàn)
轉(zhuǎn)變職能，是此次地方政府機(jī)構(gòu)改革的核心。在這方面，也許各地具體做法各異，但以此為軸，一系列方向性“指針”依然清晰可見(jiàn)，值得期待。
譬如，堅(jiān)持“四個(gè)分開(kāi)”，即加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，進(jìn)一步下放管理權(quán)限，深化行政審批制度改革，減少行政許可。“行政許可減多少，中央不提具體的指標(biāo)，這也是一種實(shí)事求是的態(tài)度。”吳知論說(shuō)。
近年來(lái)，全國(guó)已有不少地方實(shí)行“首問(wèn)負(fù)責(zé)制”、“一站式服務(wù)”，受到群眾歡迎。吳知論強(qiáng)調(diào)，改革要做的事，就是要切實(shí)加強(qiáng)直接面向基層和群眾的“窗口”機(jī)構(gòu)的服務(wù)與管理，不斷健全辦事制度和程序，公開(kāi)辦事依據(jù)，簡(jiǎn)化辦事流程，轉(zhuǎn)變管理方式和工作作風(fēng)，提高辦事效率和透明度，使廣大群眾真正從改革中得到實(shí)惠和便利。
仿效國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革“模板”，此輪地方政府機(jī)構(gòu)改革在調(diào)整優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、積極探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制方面，也將從實(shí)際出發(fā)，整合優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，開(kāi)展積極探索。
與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革相銜接，對(duì)此次地方政府機(jī)構(gòu)改革，中央已在以下幾個(gè)方面提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)：
一是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的綜合管理與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步完善服務(wù)“三農(nóng)”的管理體制；二是加強(qiáng)對(duì)工業(yè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進(jìn)信息化和工業(yè)化融合，加快走新型工業(yè)化道路；三是促進(jìn)各種交通運(yùn)輸方式相互銜接，發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)和組合效率，加快形成城鄉(xiāng)一體的綜合交通運(yùn)輸體系；四是加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌，加快建立住房保障體系；五是整合人才市場(chǎng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)人力資源統(tǒng)一管理、合理流動(dòng)和有效配置，完善就業(yè)和社會(huì)保障體系；六是加強(qiáng)文化領(lǐng)域綜合管理，推進(jìn)文化市場(chǎng)統(tǒng)一執(zhí)法；七是整合醫(yī)療管理和藥品管理職能，強(qiáng)化食品藥品安全監(jiān)管，落實(shí)食品安全綜合監(jiān)督責(zé)任；八是健全基層社會(huì)管理體制等。
“有同，也有不同。”吳知論解釋，第一、第六和第八項(xiàng)，就是不同于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的地方特色，“還是那句話，從實(shí)際出發(fā)。”
春江水暖。重慶市農(nóng)委的大部門制改革，將原有的市農(nóng)辦、市農(nóng)業(yè)局、市農(nóng)機(jī)局、市農(nóng)綜辦4個(gè)部門資源整合，成立新的市農(nóng)委。在北京奧運(yùn)會(huì)開(kāi)幕當(dāng)日掛牌成立的新農(nóng)委，充分發(fā)揮了大部門的優(yōu)勢(shì)，在2008年全市執(zhí)政為民考核中，綜合排名第六位。“可以說(shuō)，市農(nóng)業(yè)部門大部制改革是成功的。”重慶市農(nóng)委主任夏祖相說(shuō)。
專家表示，可以預(yù)見(jiàn)，類似海南、湖北隨州等地的大廳局格局模式，將進(jìn)一步受到地方青睞。
把“兩關(guān)”控機(jī)構(gòu)編制
中央編辦將適時(shí)赴各地進(jìn)行督查
“新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革，要嚴(yán)格把好‘兩道關(guān)’——嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制。”吳知論強(qiáng)調(diào)。
人們注意到，改革后的上海市政府僅設(shè)44個(gè)工作部門。上海開(kāi)了一個(gè)好頭，其他地方也嚴(yán)格按照中央的要求確定機(jī)構(gòu)數(shù)量。“按照要求，中央規(guī)定的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)限額不得突破，已自設(shè)的超限額機(jī)構(gòu)要予以清理。”吳知論表示，對(duì)此次地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量，中央雖沒(méi)有提出進(jìn)一步精簡(jiǎn)的要求，但考慮到目前多數(shù)地方實(shí)際機(jī)構(gòu)數(shù)大都超過(guò)中央規(guī)定的機(jī)構(gòu)限額，嚴(yán)格落實(shí)這一限額實(shí)際上就是要精簡(jiǎn)。
另一道關(guān)，卡在人員編制。在此輪地方政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，人員編制不得突破現(xiàn)有規(guī)模是一條底線。因此，改革明確要求，各省、自治區(qū)、直轄市的行政編制總額不得突破。
雖然總額不得突破，但在同一層級(jí)內(nèi)，可以根據(jù)職能的調(diào)整，對(duì)人員編制實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)有減有增，優(yōu)化結(jié)構(gòu)；如需跨層級(jí)調(diào)整的，必須按程序報(bào)批。
“省市縣鄉(xiāng)四級(jí)政府，如果由于職能調(diào)整導(dǎo)致某些層級(jí)部門的編制相對(duì)富余，而有些不同層級(jí)部門又急需編制，經(jīng)批準(zhǔn)后可以跨層級(jí)調(diào)劑使用。”中央編辦三司司長(zhǎng)李曉全解釋，“這在歷次地方政府機(jī)構(gòu)改革中從來(lái)沒(méi)有過(guò)，是針對(duì)此次新一輪改革特別提出的改革創(chuàng)新之舉，充分體現(xiàn)了原則性與靈活性的結(jié)合。”
從時(shí)間進(jìn)程看，到2009年年中時(shí)，省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)基本完成，并同時(shí)啟動(dòng)市縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革、提出改革的要求以及預(yù)案。
吳知論透露，省本級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革方案實(shí)施完畢后，中央編辦將適時(shí)派出調(diào)查組赴各地督查。據(jù)悉，在眼下各地省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革全面啟動(dòng)的同時(shí)，中央編辦有關(guān)部門已開(kāi)始為半年后的督查做積極的準(zhǔn)備。（記者 盛若蔚）
