盼著民政部門救助的困難家庭往往不止一家，到底先幫哪一家？今年10月，一個判定困難人群是否需要救助、救助多少的全新標準——城市家庭貧困指數模型在西城區試點運行。

　　歷來，家庭收入是決定一個家庭能否獲得救助的最重要指標。但在西城區的全新幫困系統中，家庭收入不再是唯一衡量指標，它將與家庭支出等另外41項指標一起，共同決定一個家庭的貧困系數及救助額度。貧困系數越低的家庭，將越能優先獲得救助。

　　該貧困指數系統，有望在全市推廣施行。

　　新政內容 困難人群排序救助

　　呂淑芳急需救助。

　　西城區民政局救助系統如此顯示。系統還顯示，對其救助額度應不低于1300元。

　　這套系統的確切名稱叫“貧困指數模型”。

　　去年9月，西城區居民呂淑芳在社區值夜班時，制止他人酗酒滋事被打傷，后住院治療。民政工作人員走訪了解到呂淑芳家庭情況后，將其基本情況輸入“貧困指數模型”系統，系統得出的結論為“急需救助、救助額度為不低于1300元”。

　　這套城市家庭貧困指數評定系統上月開始在西城區全區試運行。該系統對家庭的42項指標進行綜合測算，能自動得出一個家庭的貧困指數，并將其排序，根據排序確定優先救助的順序及相應的救助額度。

　　用西城區民政局社會福利科科長成斌全的話說，這套系統的使用，“將最大程度地保證救助資源的公平分配”。

　　有無私車列入指標

　　11月26日，成斌全在辦公室向記者演示了如何使用“貧困指數模型”來判定一個困難家庭的貧困程度。這套系統須填寫的貧困家庭各項指標達42項之多。“這些指標是經過多輪篩選后最終確定的。”成斌全說。

　　42項指標中，家庭月人均支出排在第一位，指數占0.096，其次是家庭月人均收入，占0.090。往下依次是人均每月各類救助收入總和、家庭就業人口比重、勞動力數量比重等，所占比例也依次越來越少。

　　這些指標除了較多地關注一個家庭的支出情況，還涉及家中有無殘疾人、0－6歲嬰幼兒、孕產婦，家中婦女所占比重，子女在公立學校就學的每年學雜費等。

　　“這些指標能體現一個家庭的潛在收支壓力。”成斌全說，由于收入和支出具有難以測定和難以核查的特點，指標中還引入了耐用及貴重消費品的估值，以及是否有私家車、是否養寵物、子女是否擇校等可觀測的直接性指標，“通過相互驗證、綜合權重，即使個別指標不是特別精確，也影響不了最終的客觀性。”

　　指標中還引入了是否有廉租房補助和拆遷款。“如果一個救助申請者有拆遷款和廉租房補助，那么相對于其他申請者，其生活的困難程度可能會減低，我們對其救助的優先級也會降低。”

　　成斌全說，各項指標綜合權重后，系統將給出家庭貧困的最終指數，只要貧困指數在0.5以下，民政部門都須主動給予救助。

　　根據貧困指數的不等，系統將分別顯示“非常困難，急需救助”、“比較困難，需要救助”、“困難，可考慮救助”、“比較不困難，可救助也可不救助”、“比較不困難，不予救助”等5個等級，對于需要救助的，系統還會給出應救助額度的大致范圍。

　　舊法弊端  救助有很大隨意性

　　這套新的評判標準，改變了西城區此前的救助模式——以一個貧困家庭的人均收入作為判定是否給予救助的最重要標準，而這也是現在在全國各地應用最廣泛的一條準則。

　　“但這條準則是不科學的。”成斌全說。人均家庭收入的確應占很大比例，但絕對不應成為是否給予救助的決定性因素。

　　西城區綜合救助辦公室主任羅德勝介紹，一直以來，社會救助尤其是臨時救助，需要居委會和基層民政工作人員，通過上門調查被救助對象的情況后，根據實際情況逐級匯報、申請救助金額。

　　一些救助項目的救助對象范圍界定較寬，申請對象眾多，到底救助誰，救助多少，很大程度上是由基層工作人員借助工作經驗和平時的一些救助信息來判定，“主觀意識太重，救助的標準也不統一，有很大的隨意性。”

　　可能導致重復救助

　　還有一個重要的原因是，現行的低保、醫療救助、廉租房等一系列救助政策，都是基于“收入型”貧困家庭設計的，而對收入稍高但剛性支出大的“支出型”困難家庭則顯得愛莫能助。因此，僅僅通過家庭人均收入來作為是否給予救助的單一指標，會導致重復救助、過度救助的現象出現，一些真正支出性的貧困家庭卻未必能得到有效及時的救助。

　　此外，困難家庭真實信息收集的難度，也一直是民政系統的軟肋。羅德勝說，一些困難戶很多是彈性就業，其實際收入很難核實，有工作單位的困難戶也不乏開假收入證明的現象，“用家庭人均收入這一單一指標來判定貧困程度，難免會造成偏差。”

　　正是基于上述原因，西城區民政局與北京師范大學社會發展與公共政策研究所去年開始聯合研究“城市家庭貧困程度比較模型”這一課題。

　　應用前景 有望全市推廣

　　去年10月，民政部和北京市民政局官員曾就這套貧困評價標準到西城區進行調研。

　　參與調研的民政部社會救助司城市處處長劉喜堂稱，在確認救助對象時，貧困指數模型是非常行之有效的一套機制，它把救助對象內在的貧困程度通過外在的因素描繪出來，比較客觀地反映出一個人或家庭的真實貧困狀況，“這個時候他的收入多少已經不是那么重要了”。

　　這一模式能在西城區成功推廣，與該區將各部門的救助資源統一整合有莫大關系。

　　西城區綜合救助辦公室主任羅德勝介紹，西城區早在2006年就建立了全區社會救助“一體化”管理模式，將民政、勞保、教育、衛生、殘聯、工會、紅十字會等17個單位的97個救助項目集中于一個系統上運行，救助項目的發起、審批、實施過程都通過信息平臺來實現。在此基礎上，貧困指數模型可以對救助對象進行精確定位。

　　劉喜堂說，正是有了社會救助“一體化”的基礎，這套新的貧困評價標準才能得以運行良好。但也正因如此，這種模式在全國推廣起來有一定難度，“因為全國各地的救助資源比較分散，且各地經濟發展不一，很難整合起來。”

　　對于西城區這套具有創新色彩的家庭困難程度評估標準，市民政局相關人員在接受本報記者采訪時表示，民政局還將前往西城區調研相關情況，如果該系統的實際評估和綜合運行情況良好，不排除今后在全市推廣的可能性。

　　運行情況 試運行初見成效

　　成斌全介紹，“貧困指數模型”主要應用于對貧困家庭實施臨時救助，以及愛心卡的發放、街道自發慈善項目等。

　　新街口街道一位基層民政工作人員稱，以往臨時救助中，先救助誰、救助多少是個普遍的難題。

　　“舉例說，低保戶A沒有工作，每月只靠低保金和一些救助維持生活，但除了生活費用外，幾乎沒有其他支出；低保邊緣戶B有工作，收入也高于A，但家里有患慢性病的老人，每月收入還不夠支付藥費。你說政府的救助金應該給誰？”

　　按照以往的情況來看，救助金很有可能優先給A。但根據“貧困指數模型”，B就有很大可能獲得優先救助。

　　50歲的趙博芬就是優先獲救助者。

　　她是低保邊緣戶。她今年因患肝腹水住院治療，醫藥費支出1萬多元，報銷部分藥費后仍有困難。在“貧困指數模型”中，系統反饋信息為：需要救助、救助額度范圍為不低于5000元。西城區民政局遂給予趙博芬救助金額5000元。

　　視情況靈活調整

　　經過試運行，這套貧困評價標準雖普遍獲較好反饋，但也仍有待完善之處。

　　成斌全稱，貧困指數模型確實能顯示是否給予救助以及救助額度等內容，但系統計算出來的救助額度一般精確到小數點以后，“比如系統會顯示一個家庭的應救助額度為1823.6元，但在實際工作中，救助金應該是個整數，不可能給救助對象幾十元甚至幾毛錢。”

　　正因為該原因，目前在試運行階段，民政部門給予救助對象救助金時，暫時并不完全依據系統給出的數字，而是依據貧困指數來確定救助金的大概范圍。

　　成斌全說，區民政局下一步將邀請專家、基層民政人員對該問題進一步探討，對系統進行適當調整，目前初步考慮會對系統給出的救助額度進行歸整，“但到底是往上歸整，還是往下歸整還不確定。往上歸整，政府的負擔就重了，往下歸整，被救助對象的錢數就會相對少了。”

　　另外一個不容回避的問題是特殊救助。

　　在系統實際運行中，“有兩類人的貧困指數普遍高于0.5,但政府還不得不救助。”成斌全說，這兩類人就是刑滿釋放人員和其他特殊人群如艾滋病患者等。從人道主義上來說，這兩種人是必須要救助的，“所以有些特殊人群的救助，不能完全套用在這套系統中，有特殊情況的要特殊對待。”

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[責任編輯：張曉靜]