日前，財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上強調，2010年財政部要“推進修訂預算法及其實施條例”。有專家向記者透露，預算法的修改已列入立法規劃，年內有望推出。

　　《中華人民共和國預算法》這部于1994年3月22日由第八屆全國人民代表大會第二次會議通過，于次年1月1日起實施的財政法制體系的重要法律，因其條文的粗疏、理念上的相對滯后，已遠不適應現實需要。正因此，近年每逢“兩會”期間，都不乏修改預算法的呼聲。

　　那么，修法到底應當從何處著手？應當注意什么重大問題？本報記者采訪多位專家，認為應重點關注預算支出，從預算支出控制入手修改預算法。

　　所有財政支出應完全納入預算統一管理

　　安徽大學法學院副院長華國慶在接受《法制日報》記者采訪時說：“雖然預算權并不等同于行政權，但鑒于政府享有編制和執行預算等實質性的權力，因此，預算法的首要理念就是要通過預算實現對政府財政收支權的有效控制，即預算控權。以此理念審視我國的預算法，存在不少缺陷。有些財政支出，由于種種原因，就沒有納入預算統一管理。”

　　他舉例說，為抵御世界金融危機，2008年底國務院出臺十項擴大內需措施，決定到2010年底政府投資4萬億。之后這項決定報請了十一屆全國人大常委會第十五次會議，委員長會議同意在全國人民代表大會批準預算前預撥一定比例的項目支出資金，在批準后按照批準預算執行。這項舉措對于積極應對金融危機當然意義重大。但我們的做法與“先有預算后有支出，無預算不支出”的現代預算原則不相吻合。委員長會議的這種“一攬子”授權做法，將龐大的4萬億財政支出，直接排斥在了預算審批監督之外。

　　同樣是為了抵御金融危機，美國政府也于2008年9月提出了7000億美元救市方案，該方案的實施卻是在獲得了參眾兩院通過并經美國總統簽署《2008年緊急經濟穩定法案》后才正式生效的。

　　事實上，把所有財政支出納入預算統一管理，有關部門也一直在努力著。來自財政部的信息顯示，在編制2010年預算的過程中，財政部要求，各部委的各項收入和結余資金必須統一納入預算管理，部門預算要完整體現部門全部收入情況。未納入2010年預算的各類收入、超預算收入和以前年度結余資金，未經批準，年度內一律不得安排支出。此外，還要對政府性基金進行預算編制，全面、準確反映各項基金收入來源，清晰反映基金支出總量、結構與方向。

　　應當建立預算支出公開的制度

　　“預算支出應當公開，這種公開包括預算草案的事先公開，允許社會大眾的參與，包括全國人大通過之后執行過程的公開，同時還包括每年預算支出結果的公開三個層次。”華國慶說。

　　有專家向記者表示，現在政府預算草案的起草、執行，都由政府做。監督也都屬于政府系統內部的監督，即國家審計署。但本著政府預算支出來自于全體公民，每一個公民都有監督政府行為的現代法治理念，政府預算支出各個環節應向大眾公開。

　　據記者了解，去年我國一些地方政府已經開始嘗試將政府支出進行公開。有專家表示：“有的是為了公開而公開，對于老百姓很關心的公款出國旅游、公款招待費等項目沒有公開。但這還算是比較好的，而有的政府官員對于社會大眾的質疑，竟然擺出一副市井無賴的做法，好像公開是恩賜，而不公開則理直氣壯。”

　　華國慶說，政府在預算執行過程中隨意性大是一個不爭的事實。自預算法實施以來，地方政府對預算的調整比較頻繁，預算科目之間的資金調劑過于隨意，擠占、挪用預算資金等問題比較突出。而且，預算執行率低，預算與決算往往有很大差距。這種情況下就更有必要向社會公眾公開預算的執行過程，由公眾監督政府所花的每一分錢。

　　對預算法修改非常關注的洪丹則直言，在現代社會中，公開透明本身就是解決公共領域低效率與腐敗的一劑良藥。在許多國家，包括預算進程、聽證和審議、正式文件都必須向公眾公開，接受公眾監督。預算，是國家財政收入和支出的計劃，錢往哪花、如何花都應該明明白白、仔仔細細。而在我國，預算過程和詳細文件長期都作為機密或者在技術上使公眾與這些信息無緣。這種狀況必須得到改變。

　　應當建立預算支出實質審查制度

　　一位不愿透露姓名的專家對《法制日報》記者表示，每年全國人民代表大會對于政府編制的預算，只有通過或者不通過，而對于什么地方應當花多少、哪些地方花太多了哪些地方花少了，根本沒有任何修改。人大代表每年開會審批預算實際上就是“認真走過場，被動搞形式”。

　　造成這種現象的原因主要是預算草案過于粗略且缺乏比較詳細的說明資料，人大很難對其進行深入審查。而且，預算審查的專業性、技術性、政策性比較強，人大特別是地方人大缺少這方面的專門機構和專業人員。另外就是預算審查的時間過短，如2008年全國人民代表大會會期13天半，而預算審查的時間不到一周，要在很短時間內完成對預算草案的實質審查往往不太現實。

　　為此他提出，要保障全國人大修正預算權力的實現，必須改變現行的做法，比如延長審查時間，要求編制的預算能盡量使人大代表看得懂。否則，面對非常專業而且龐雜的預算支出，在短時間內人大代表就是想修改也難以做到。

　　曾經擔任過安徽省兩屆人大代表的華國慶對記者說，有些地方人大常委會對于當地政府制訂的預算糾正過，但這種情況在全國范圍內還顯得太少。

　　造成這一現象的根本原因還在于現行法律制度有缺陷。

　　洪丹分析說，現行預算法規定政府預算由人大審查批準，但是人大不同意預算怎么辦，現行法律沒有作出規定。預算法修訂時應該注意人大的“實質性審查”。

　　華國慶對記者分析說：“實際上，在預算支出中發生的種種問題，從根子上講，是我們沒有樹立一個公共預算的概念，沒有重視公民作為納稅人的權利，公民有權監督政府所花的每一分錢。我們習慣于稱政府預算，而不是公共預算。兩字之差，表明觀念上巨大的差異。”

　　為此他建議，預算法在修訂時，應該采用公共預算稱謂，而不是政府預算。

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[責任編輯：張曉靜]