對于“城鄉建設用地增減掛鉤”政策執行中出現的種種不盡如人意的現象,專家認為有制度的原因,也有操作的原因:制度上對能否在承包期間抵制各強行征收行為不明確,在地方土地財政利益驅動下,官員濫用職權來進行尋租,獲取非法的收益。

　　所以,制度層面需繼續強化土地承包經營權的物權地位,虛化土地所有權,只有這樣,才有利用市場配置資源的產權基礎

　　全國有20多個省份獲得了試點許可,一些試點城市正在進行拆村運動,并推出“宅基地換房”、“土地換社保”等相應政策以期達到村居改建為樓房的目的。

　　但在“換房”過程中,某些官員或者同他們有聯系的人從中漁利,例如采取較低的價格和補償從農民手中征收土地,再用較高的價格賣給開發商,這個差價往往是補償款的十幾倍。這個過程并不公開,某些人利用職權從中獲利。

　　目前,必須在操作環節上進行規范,加強有效監管和問責機制,更多調研民意。國土部門應從國家層面盡快制定掛鉤試點收益分配的具體方案,使試點項目區的農民真正享受到掛鉤試點帶來的實惠

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　　近日,全國20多個省市正在進行的讓農民“上樓”行動引起了社會的極大關注。

　　被曝光的農民“被上樓”的地區盡管目標相同:將農民的宅基地復墾,用增加的耕地,換取城鎮建設用地指標。但他們共同的政策依據是,城鄉建設用地增減掛鉤。

　　據了解,“城鄉建設用地增減掛鉤”政策本意是推進城鄉建設用地的節約、集約利用,然而這場以政策為依據的“運動”,目前卻被指是曲解國家政策,為地方土地財政所驅動,正在演繹為違背農民利益、以地生財的新途徑。

　　“政策設計理念及出發點是好的,不過,國土資源部部長兼任國家土地總督察徐紹史也表示這個政策在操作中出現了一些問題。”中國人民大學土地管理系博士張遠索在接受《法制日報》記者采訪時說道。

　　據公開資料顯示,目前全國有20多個省份獲得了試點許可,一些試點城市正在進行拆村運動,并推出“宅基地換房”、“土地換社保”等相應政策以期達到村居改建為樓房的目的。然而,有學者調研后指出,由于缺乏監管,這場“試點”背后出現一批合法利益未得到保障的農民,境況堪憂。

　　“上樓”被指無法律依據

　　政策成某些人漁利工具

　　“近期,我所在的研究小組對北京某郊區村里的153戶不愿意搬遷的家庭,做了一份民意調查。”張遠索告訴《法制日報》記者,調查結果顯示,有超過一半家庭是因為擔心搬遷以后利益受損而拒絕搬遷。

　　張遠索說,除了擔心利益受損外,“上樓”之后,村民們習以為常的“圈養家禽、曬農作物”都將可能變得“遙不可及”,而類似生活上的改變也成為一些村民拒絕“上樓”的原因。

　　“‘城鄉建設用地增減掛鉤’在實際操作中存在一些法律問題。將農民集中起來創造一個大規模的村莊,這種‘適度城市化’,改變了農村農民原來的生活生產方式,這種強制性的做法是缺乏法律依據的。這種強行的集中,不是正常的‘增減’。政策中明確的‘增減’,只是為了給土地規劃上的農業用地提供周轉空間,并不意味可以讓百姓強行搬遷。”北京大學法學院教授王錫鋅認為,如果要搬遷就應當以征地拆遷的方式來處理。

　　“在我們的走訪中,還有一些村民指出,原來的村居被拆、宅基地被拿走后,換到的只是一處小面積的房子。而且住進樓房后,收入沒增加,生活開支更大了。”張遠索說。

　　據相關媒體報道,河北某村的村居按每平方米600多元估價,而樓房按每平方米800元賣給村民。而村民則給這片6層的樓房起名為“雞架”——沒有陽臺,沒有電梯。更為嚴重的是,其中有一棟樓,蓋了一半裂縫了,又重新再蓋；樓房地基未使用圈梁,用的鋼筋也非常細；墻體外立面的涂料質量差,墻皮開裂；屋頂、墻體下雨天漏水。

　　不過,令人心憂的是,在這場農民“上樓”的運動中,問題不僅如此。

　　據一位不愿意透露姓名的知情人士說,一些地方政府并未按照承諾的以宅基地換房,而是根據房屋的建筑面積換房；還有一些地方建設者故意建設面積較大的房屋,農民不得不以商品房的價格購買多出的住房面積。

　　“事實上,在操作中,許多農民都不是完全地換房,而是必須從腰包里掏錢買房。有關部門曾承諾按照每人15平方米的標準,以戶為單位可獲得‘小平方米房屋’,但這一承諾很多地方并未履行,甚至連這樣的房屋都沒有開始施工建設。”上述知情人士透露說,農民失去了賴以生存的土地,在鎮里找不到新的工作,而且生活開銷很大,新生活面臨一定困難。

　　“在換房過程中,某些官員或者同他們有聯系的人從中漁利,目前一些地方采取很低的價格和補償從農民手中征收土地,再用較高的價格賣給房地產開發企業,這個差價往往是補償款的十幾倍,農民并未從中獲得應有的補償。這個過程并不公開,某些人利用職權之便從中獲利。”上述知情人士說,很多地方政府“圈地”后并沒有及時開發,因此而滋生的腐敗不容忽視。

　　“地方經營土地財政是一個公開的事實,特別是城市周邊的土地升值空間太大,一旦利用增減掛鉤大開綠燈把這些土地轉為建設用地,地方政府有很大的獲利空間。在制度上,目前仍沒有很好的辦法來遏制這種典型的‘與民爭利’。”王錫鋅認為,“增減掛鉤”政策如果操作不好的話,就成了“開綠燈”,農民的權益將受到更大的影響。

[責任編輯：吳怡]