不附加條件的國(guó)際援助才是真誠(chéng)的

　　近日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里在贊比亞首都盧薩卡就中國(guó)在非洲影響力日益提升的問題接受當(dāng)?shù)孛襟w采訪時(shí)稱，中國(guó)在投資非洲和向非洲提供援助時(shí)，并不總是顧及非洲人民的利益。顯而易見，這種別有用心的無端指責(zé)是站不住腳的。中國(guó)的對(duì)外援助雖然也是為國(guó)家利益服務(wù)，但在理念和方式上卻與西方世界有很大不同。只要留意中國(guó)的援外記錄就不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)從未使用過“捐贈(zèng)者—受捐者”這一稱呼。這一看似細(xì)微的差別，實(shí)則反映出中國(guó)與西方國(guó)家援助理念的不同

　　李安山

　　最近，我國(guó)政府發(fā)表了中國(guó)對(duì)外援助白皮書，而我國(guó)的對(duì)外援助也已經(jīng)持續(xù)了半個(gè)多世紀(jì)。一個(gè)既有的事實(shí)是，多年來，國(guó)際間在國(guó)際援助的理念上的分歧從未停止過。今年11月，國(guó)際社會(huì)將在韓國(guó)召開有關(guān)國(guó)際援助有效性的高層會(huì)議。最近筆者亦有幸參加了幾次有關(guān)西方、中國(guó)與非洲的三方合作會(huì)議，頗有一番感想。

　　首先是關(guān)于中國(guó)的對(duì)外援助。中國(guó)的對(duì)外援助雖然也持續(xù)了半個(gè)世紀(jì)，但一直給人以一種神秘色彩。此次白皮書的發(fā)布，首先可以說是走向透明的重要一步。

　　就國(guó)際關(guān)系而言，中國(guó)的對(duì)外援助雖然也是為國(guó)家利益服務(wù)，但在理念和方式上與西方有很大不同。其主要差異有兩點(diǎn)：其一，中國(guó)不將援助看作單方面的，而是一種相互的。在國(guó)際發(fā)展援助中，“捐贈(zèng)者”與“受捐者”是一對(duì)頻繁出現(xiàn)的稱呼，無人對(duì)此提出過疑義。然而，只要留意中國(guó)的援外記錄，中國(guó)政府從未使用過“捐贈(zèng)者—受捐者”這一稱呼。這一看似細(xì)微的差別，實(shí)則反映了中國(guó)與西方國(guó)家援助理念的不同。由于“捐贈(zèng)者—受捐者”反映的是兩國(guó)關(guān)系，這一稱呼從詞義和實(shí)質(zhì)上已界定了兩者地位上的不平等：一方富裕，一方貧窮；一方在上，一方在下；一方優(yōu)越，一方卑微。這種不平等關(guān)系產(chǎn)生了一系列后果，如前者的頤指氣使成為常態(tài)，對(duì)后者的各種要求成為援助的必備條件；后者對(duì)前者的要求只能服從，否則即可能失去援助。由此不難看出，西方國(guó)家對(duì)非洲的援助為何大多以失敗而告終了。

　　其二，我國(guó)的對(duì)外援助不附加任何政治條件，而這一點(diǎn)卻往往成為西方攻擊的要點(diǎn)。西方國(guó)家對(duì)非洲的援助為何失敗？有的學(xué)者(如卡爾德利斯)在分析原因時(shí)將主要責(zé)任歸咎于非洲國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人。這一觀點(diǎn)值得商榷。筆者認(rèn)為，西方國(guó)家援非失敗的主要原因也在于其理念——總是以一種高人一等的姿態(tài)，將援助看作是一種恩賜。事實(shí)上，西方援助往往都帶有苛刻的指標(biāo)，而這些指標(biāo)是西方政府或國(guó)際組織的智庫根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)制定的。

　　以美國(guó)對(duì)非援助的“千年挑戰(zhàn)賬戶”為例，2004年初，布什政府設(shè)立了“千年挑戰(zhàn)賬戶”(后改為集團(tuán))以加強(qiáng)與非洲的合作，由國(guó)會(huì)撥款10億美元作為啟動(dòng)資金。千年挑戰(zhàn)集團(tuán)對(duì)援助對(duì)象國(guó)有極苛刻的要求，受援國(guó)政府必須統(tǒng)治公正，造福人民并鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)自由。該集團(tuán)參照“自由之家”、世行、世衛(wèi)、傳統(tǒng)基金會(huì)等機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)制定了17項(xiàng)指標(biāo)來確定受援國(guó)。這些指標(biāo)又分為三大類：“公正統(tǒng)治”包括政治權(quán)利、公民自由、腐敗控制、有效治理、法治、負(fù)責(zé)任的政府；“予民福祉”包括免疫比例、醫(yī)療衛(wèi)生、初級(jí)教育、女孩完成初級(jí)教育比例；“經(jīng)濟(jì)自由”包括監(jiān)管質(zhì)量、開辦企業(yè)的成本、開辦企業(yè)的時(shí)間、貿(mào)易政策、通貨膨脹、財(cái)政政策。很明顯，處于發(fā)展中的非洲國(guó)家要達(dá)到這些從發(fā)達(dá)國(guó)家智庫里設(shè)計(jì)出來的指標(biāo)絕非易事。

　　最近，在美國(guó)戰(zhàn)略研究中心和中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際問題研究所共同舉辦的會(huì)議上，兩國(guó)相關(guān)專家研討了在援助非洲問題上進(jìn)行合作的可行性。對(duì)此筆者認(rèn)為，中美在采取合作之前必須回答三個(gè)關(guān)于合作與援助重要性的關(guān)鍵問題。

　　首先，我們對(duì)非洲的援助是否要附加政治條件？眾所周知，美國(guó)有自己的對(duì)非政策。與前面提到的中國(guó)理念和原則不同，美國(guó)在援助問題上特別強(qiáng)調(diào)前提條件。例如，為了促進(jìn)全球發(fā)展，美國(guó)千年挑戰(zhàn)公司(MCC)為發(fā)展中國(guó)家提供有條件的資金援助時(shí)制定了17條標(biāo)準(zhǔn)，只有滿足這些標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家才能獲得援助。筆者經(jīng)常向美國(guó)學(xué)者指出：“如果哪個(gè)國(guó)家可以滿足你們這些標(biāo)準(zhǔn)，它還需要援助嗎？”如果標(biāo)準(zhǔn)是前提條件，那么合作將難以進(jìn)行。

　　其次，我們是否可以替非洲人決定非洲事務(wù)？近日，筆者的來自非洲的兩位研究生參加中國(guó)國(guó)際扶貧中心舉辦的“通過農(nóng)業(yè)和社會(huì)保護(hù)促進(jìn)非洲發(fā)展”的研討會(huì)，來自美國(guó)政府、美國(guó)國(guó)際開發(fā)署和英國(guó)咨詢機(jī)構(gòu)的官員和學(xué)者發(fā)表了演講，演講主題涉及非洲糧食安全、饑餓與發(fā)展、保證未來糧食供應(yīng)等問題。盡管會(huì)議內(nèi)容令人感興趣，但是筆者的兩位非洲留學(xué)生遺憾地表示：一個(gè)討論對(duì)非援助的會(huì)議卻沒有別的非洲人參加。這種情況絕不是個(gè)別。筆者參加過的一些會(huì)議也有類似情況，討論重要的非洲事務(wù)，卻沒有非洲人參與。我們是否可以替非洲人決定非洲事務(wù)？這是一個(gè)重要的問題。

　　第三，我們是否可以決定非洲需要什么？前不久，曾有一位中國(guó)商務(wù)部官員向筆者講述了世界銀行的一位官員與他的一次談話。世行官員問：“你知道為什么中國(guó)的援助比較成功？”中方官員回答說不知道，世行官員解釋道：“因?yàn)槭佬?自以為)知道能給非洲提供什么援助，而你們(中國(guó))卻不知道。因?yàn)椴磺宄�，所以你們就詢問非洲人，他們告訴你們需要什么援助。這就是你們成功的原因。”我們是否可以決定別人需要什么？這又是一個(gè)重要問題。

　　這三個(gè)問題歸結(jié)到一個(gè)具體的問題，就是美國(guó)和中國(guó)在非洲怎么可能開展沒有非洲參與的試點(diǎn)項(xiàng)目？隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，中非合作日益加強(qiáng)。中國(guó)官員在許多場(chǎng)合都承諾將擴(kuò)大與發(fā)展中國(guó)家的醫(yī)療合作，這其中就包括許多非洲國(guó)家。美國(guó)有著悠久的援非歷史，如今也擴(kuò)大了與非洲的交往，包括醫(yī)療援助。因此中美雙方雖然存在合作的可能性，但這種合作是需要建立在一定的基礎(chǔ)之上的。就此筆者提出以下四點(diǎn)建議：

　　首先，在理解中國(guó)的“合作”或美國(guó)的“援助”上達(dá)成一致，這對(duì)合作進(jìn)程十分重要。正如前文所述，中國(guó)有自己的合作理念，美國(guó)亦是如此。中國(guó)的合作是不附加任何條件的，而美國(guó)的千年挑戰(zhàn)公司則提出17項(xiàng)條件。面對(duì)不同理念，中美雙方應(yīng)當(dāng)如何合作？筆者來自非洲的研究生對(duì)此十分懷疑：“中美兩國(guó)在對(duì)非援助理念上完全不同，合作如何開展？”因此，雙方能否首先解決這個(gè)問題，將成為一個(gè)重要的前提條件。

　　其次，一旦雙方在理念上達(dá)成一致，就將選擇合適的項(xiàng)目。非洲有不計(jì)其數(shù)的援助項(xiàng)目，其中有成功也有失敗的案例，有的造福普通非洲人，也有的并非如此。筆者認(rèn)為，“非洲光明行”(白內(nèi)障摘除)就是一個(gè)很好的例子，因?yàn)橹苯臃��?wù)于普通民眾，受到廣泛歡迎。僅以馬拉維為例，就有七萬名白內(nèi)障患者失明。而且，中國(guó)大夫經(jīng)驗(yàn)豐富，已成功在非洲國(guó)家進(jìn)行過兩次活動(dòng)。

　　第三，選擇非洲國(guó)家作為合作伙伴。中美在許多問題上的意見都有分歧，因此與非洲國(guó)家也有著不同的關(guān)系。總的來說，除了少數(shù)沒有建交的國(guó)家，中國(guó)與非洲幾乎所有國(guó)家都保持良好的關(guān)系。既然是平等的合作伙伴，那就應(yīng)該是由非洲國(guó)家首先提出要求，并愿意開展合作，試點(diǎn)項(xiàng)目才能進(jìn)行。否則，援助項(xiàng)目難以成功。

　　第四，誰應(yīng)負(fù)責(zé)并參與試點(diǎn)項(xiàng)目？對(duì)此，有幾種方式：首先是在政府的指導(dǎo)下，主管醫(yī)療事務(wù)和合作的部委負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織和執(zhí)行，這是一種政府主導(dǎo)的形式；第二種方式是民間組織循序漸進(jìn)地負(fù)責(zé)并管理，政府則可以支持民間組織開展項(xiàng)目；如果我們解決了“怎么辦”的問題，那么第三種方式也是十分不錯(cuò)的，即政府和市民社會(huì)共同參與。

　　目前，非洲人正將“援助有效性”的討論轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍l(fā)展有效性”。這是一種根本的轉(zhuǎn)變。作為國(guó)際社會(huì)的一員，中國(guó)雖然在許多方面仍受制于西方話語權(quán)，但在發(fā)展問題和國(guó)際援助問題上還是可以有所作為的，在援助問題上應(yīng)該逐步樹立自己的理念、制度、模式，在國(guó)際舞臺(tái)上作一個(gè)真正的負(fù)責(zé)任的大國(guó)。

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[責(zé)任編輯：吳怡]