據(jù)報道，甘肅省政府法制辦與清華大學公法研究中心擬訂了《甘肅省城市管理行政執(zhí)法指南（草案）》（以下簡稱《指南》草案），其中規(guī)定在兩種情況下可以使用“合理的身體強制力”，引起了部分網(wǎng)友的質(zhì)疑。針對此事，4日，新華網(wǎng)《第一回應》欄目記者獨家專訪了《指南》草案編輯委員會主要負責人清華大學法學院副院長、公法研究中心主任余凌云教授和一直參與《指南》草案制定的清華大學法學院博士楊書軍。
新華網(wǎng)記者：
《指南》草案規(guī)定在兩種情況下可以使用合理的“身體強制力”。何謂“身體強制力”？有網(wǎng)友擔心這一條款會被濫用，作為編委會，是否對“身體強制力”進行了限定性解釋？
余凌云：
“身體強制力”是指城管執(zhí)法人員對實施違法行為的相對人進行必要的制止和限制，已達到制止、糾正違法行為的目的。《指南》草案規(guī)定在兩種情況下可以使用合理的身體強制力，為避免濫用，同時對身體強制力的使用作了嚴格的限定。
一是城市管理行政執(zhí)法人員采取扣押、查封等行政強制措施時，對拒不聽從現(xiàn)場指令的，可以口頭警告，義務人仍然拒不服從的，城市管理行政執(zhí)法人員可以使用合理的身體強制力，排除妨礙，迫使其履行義務。此種情況下使用身體強制力有以下七個前提條件：
1、相對人實施了違法行為；
2、對該種違法行為，依據(jù)《中華人民共和國行政強制法》和城市管理領域相關(guān)法律、法規(guī)（指國務院制定的行政法規(guī)、地方人大制定的地方性法規(guī)），應該實施行政強制措施，予以制止、糾正；
3、城市管理行政執(zhí)法人員依法正在實施行政強制措施；
4、義務人拒不聽從城管執(zhí)法人員依法實施行政強制措施的指令；
5、給予口頭警告，義務人仍然拒不服從；
6、目的是為了排除妨害，使義務人履行法定義務；
7、城管執(zhí)法人員使用身體強制力，必須以“合理”為限。
作“身體強制力”的規(guī)定，針對的是拒不改正的違法行為，且該違法行為嚴重到了需要采取行政強制措施予以制止、糾正。目的是為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大，維護公共利益和社會秩序。依據(jù)是《中華人民共和國行政強制法》第2條、第17條。
二是城市管理行政執(zhí)法人員在執(zhí)行職務過程中，為了使國家、公共利益、本人或者他人的人身、財產(chǎn)和其他權(quán)利免受正在進行的不法侵害，可以依法使用身體強制力予以制止。
新華網(wǎng)記者：
有網(wǎng)友提出質(zhì)疑：“這里所說的‘身體強制力’是否屬于《行政強制法》中規(guī)定的行政強制措施的范圍，對不配合的義務人可以采用身體強制力排除妨礙，是否有越權(quán)限制人身自由嫌疑？”
余凌云：
該種情況下使用身體強制力，針對的不是相對人違反城市管理法規(guī)的違法行為，而是正在進行的針對國家、公共利益或人身進行的不法侵害行為，目的是保護國家、公共利益、本人或者他人的人身、財產(chǎn)和其他權(quán)利，依據(jù)是《中華人民共和國刑法》第20條。
顯然，以上兩種情況下身體強制力的使用，均是在相對人實施嚴重的違法行為時，對其違法行為的限制與制止，并不是針對其合法的人身自由。
新華網(wǎng)記者：
如何約束城管可以很好地執(zhí)行“身體強制力”？您有何建議？
楊書軍：
約束城管執(zhí)法人員規(guī)范使用強制力，除規(guī)定明確使用的條件外，還需對城管執(zhí)法人員加強培訓教育，提高其對法律的理解和把握能力。除《指南》草案外，我們還正在編寫《指南》草案的釋義，通過釋義來培訓教育城管執(zhí)法人員，使其能夠?qū)Α吨改稀凡莅傅臏蚀_適用。
防止城管執(zhí)法人員違法執(zhí)法，還需通過構(gòu)建合理的內(nèi)、外部監(jiān)督機制，并通過嚴格責任追究來解決。
新華網(wǎng)記者：
請問，《指南》草案最大創(chuàng)新點在哪里？對于提升城管執(zhí)法方式能起到哪些作用？
楊書軍：
《指南》草案將現(xiàn)行法律法規(guī)中有關(guān)城管執(zhí)法具體實體權(quán)限的規(guī)定全部梳理出來，并按照執(zhí)法類別進行了歸類，明確了執(zhí)法的權(quán)限。根據(jù)行政處罰法和其他法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，總結(jié)城管執(zhí)法的成熟經(jīng)驗，融入行政法學理論研究成果，第一次全面、系統(tǒng)規(guī)定了城管執(zhí)法的程序。
《指南》草案理清了現(xiàn)有法律、法規(guī)有關(guān)城管執(zhí)法的規(guī)定，并根據(jù)城管執(zhí)法的實際程序來編排現(xiàn)有法律法規(guī)和規(guī)定，對城管執(zhí)法的執(zhí)法依據(jù)、違法行為認定、處罰考量、處理程序和常見問題等做了全面、細致、清晰的規(guī)定。可以為城管執(zhí)法人員執(zhí)法提供便捷、易懂和全面的指導。
在具體規(guī)定執(zhí)法程序時，將行政法理論研究中倡導的以人為本、良好行政、正當程序、合法預期保護等理念與原則，借由執(zhí)法指南這一載體轉(zhuǎn)化為具體的、可操作的具體執(zhí)法程序和制度，促使城管執(zhí)法更多地體現(xiàn)文明、人性和規(guī)范的現(xiàn)代行政法制精神。
通過將《指南》草案向社會公開，引導社會公眾知曉、利用《指南》草案中的相關(guān)信息，并借由行政平等原則和行政慣例，承認該指南在行政執(zhí)法和司法判決中的參考效力，可以為知曉該《指南》草案內(nèi)容的社會公眾提供合法預期保護。
新華網(wǎng)記者：
對于城管執(zhí)法未來應該如何發(fā)展，政府該如何引導，您有何看法？
楊書軍：
城管執(zhí)法是行政管理體制改革的產(chǎn)物，在逐步推行過程中產(chǎn)生了不少問題，解決城管執(zhí)法問題是一個系統(tǒng)工程，需要總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗，在國家層面通過立法進行合理的頂層設計，明確城管的地位、職權(quán)和責任，通過教育提高執(zhí)法人員素質(zhì)，通過廣泛宣傳提高行政相對人的法治意識。
城管問題的“根”實際上是城鎮(zhèn)化過程中，社會福利“走”得太慢。當前解決城市管理問題，不是要趕著小攤販們到處跑，不讓他們做生意，而是在保證城市交通、衛(wèi)生、居民方便的基礎上，讓他們有生意做。
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