我國(guó)是一個(gè)大國(guó),各地發(fā)展基礎(chǔ)和條件各異,協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展是現(xiàn)代化進(jìn)程中必須面對(duì)的重大課題。我國(guó)在“九五”時(shí)期提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,此后相繼推出了西部大開(kāi)發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、中部崛起等一系列區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。隨著這些戰(zhàn)略的實(shí)施,我國(guó)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性明顯增強(qiáng)。但是,區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題還沒(méi)有得到根本解決。“十三五”規(guī)劃綱要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求,豐富了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵,增強(qiáng)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策措施的可操作性,提高了區(qū)域發(fā)展各項(xiàng)戰(zhàn)略及其與新型城鎮(zhèn)化等戰(zhàn)略的協(xié)同性。全面落實(shí)“十三五”時(shí)期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署,開(kāi)創(chuàng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新局面,必須深刻認(rèn)識(shí)推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大意義,協(xié)同實(shí)施國(guó)家各項(xiàng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策,建立健全保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制。

　　區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)于全面建成小康社會(huì)意義重大

　　從空間上看,國(guó)民經(jīng)濟(jì)是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)構(gòu)成的。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量,也影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu);不僅影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體效率,也影響社會(huì)發(fā)展公平性;不僅影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,也影響人與自然關(guān)系。推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,在全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中具有不可替代的重要作用。

　　有助于形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力。按照“十三五”規(guī)劃綱要提出的目標(biāo)要求,未來(lái)5年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)率要保持在6.5%以上。實(shí)現(xiàn)這樣的增長(zhǎng)目標(biāo),需要在遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下,發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,加快培育新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。“十三五”規(guī)劃綱要提出,要“形成沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶”“加快城市群建設(shè)發(fā)展”。貫徹落實(shí)這些部署和要求,將培育和形成規(guī)模不等的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

　　有助于提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)新發(fā)展,不能再走主要靠資源要素大規(guī)模投入的傳統(tǒng)工業(yè)化道路,而必須著力提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。提高資源要素的空間配置效率,是提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的重要途徑之一。按照“十三五”規(guī)劃綱要的要求,塑造要素有序自由流動(dòng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局,將進(jìn)一步促使區(qū)域分工合理化,提高各地生產(chǎn)專業(yè)化水平,提高資源要素空間配置效率。

　　有助于增進(jìn)社會(huì)公平。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,防止區(qū)域之間發(fā)展差距過(guò)大,是全面建成小康社會(huì)的必然要求,也是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。“十三五”時(shí)期,國(guó)家將加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的支持力度。這將有力推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展,確保這些地區(qū)的人民與全國(guó)人民一道共同邁入全面小康社會(huì)。

　　有助于建設(shè)美麗中國(guó)。建設(shè)美麗中國(guó),要求各地發(fā)展必須與其資源環(huán)境承載力相適應(yīng),不能超越生態(tài)系統(tǒng)的許可限度。“十三五”時(shí)期,國(guó)家將強(qiáng)化主體功能區(qū)作為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用,推動(dòng)各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展。這將提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間格局與資源環(huán)境承載力空間格局的匹配度,促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

　　協(xié)同實(shí)施國(guó)家各項(xiàng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策

　　我國(guó)幅員遼闊、人口眾多,不僅省(區(qū)、市)之間差異較大,而且很多省(區(qū)、市)內(nèi)部各地市的差異也較大。推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,不能將一種戰(zhàn)略施諸全國(guó)各地。在實(shí)踐中,我國(guó)逐步形成了多層次、多對(duì)象、多目的的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策體系,包括區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)以及各種功能區(qū)、特區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)政策等。有些戰(zhàn)略和政策雖然沒(méi)有被歸為區(qū)域經(jīng)濟(jì)范疇,如新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、主體功能區(qū)制度等,但其實(shí)施會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生重要影響。協(xié)同實(shí)施國(guó)家各項(xiàng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策,使它們的作用相互加強(qiáng)而不是相互抵消,是有效落實(shí)“十三五”規(guī)劃綱要的必然要求。

　　以實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略包括西部大開(kāi)發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、中部地區(qū)崛起和東部地區(qū)率先發(fā)展四大子戰(zhàn)略,覆蓋我國(guó)大陸全部國(guó)土,是全局性戰(zhàn)略,是既能平衡區(qū)域關(guān)系,又能有針對(duì)性地解決不同區(qū)域不同發(fā)展問(wèn)題的戰(zhàn)略。全面實(shí)施這一總體戰(zhàn)略,有利于中西部地區(qū)加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐,實(shí)現(xiàn)趕超發(fā)展;有利于東北地區(qū)等老工業(yè)基地?zé)òl(fā)新生機(jī)、走向新繁榮;有利于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型,帶動(dòng)其他地區(qū)走上可持續(xù)發(fā)展新軌道。

　　以京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)。這三大戰(zhàn)略是黨的十八大后,以習(xí)近平同志為總書記的黨中央根據(jù)國(guó)內(nèi)外發(fā)展形勢(shì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新變化作出的戰(zhàn)略新布局。它們的側(cè)重點(diǎn)在于通過(guò)加強(qiáng)區(qū)域之間的合作打破行政壁壘,在更大的空間范圍內(nèi)解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合力和新動(dòng)力。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略,旨在通過(guò)有序疏解北京非首都功能、優(yōu)化空間格局和功能定位等,實(shí)現(xiàn)三地錯(cuò)位發(fā)展;通過(guò)一體化發(fā)展,實(shí)現(xiàn)三地優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、區(qū)域一體,建設(shè)以首都為核心的世界級(jí)城市群。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略,旨在通過(guò)建設(shè)沿江綠色生態(tài)走廊、構(gòu)建高質(zhì)量的綜合立體交通走廊、優(yōu)化沿江城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)布局,實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江上中下游協(xié)同發(fā)展和東中西部互動(dòng)合作。“一帶一路”建設(shè),統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局,著眼于更好利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源,推動(dòng)互利共贏、共同發(fā)展,鼓勵(lì)和支持各地通過(guò)積極參與國(guó)際分工合作實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。

　　在市場(chǎng)的統(tǒng)一性要求和區(qū)域發(fā)展的特殊性訴求之間取得平衡。理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都表明,市場(chǎng)越大、越廣闊,就越有利于資源要素優(yōu)化配置。與實(shí)施分稅制改革之前相比,目前我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的統(tǒng)一性明顯增強(qiáng)。但是,市場(chǎng)分割依然在不同程度上存在,完全消除資源要素流動(dòng)的障礙還需要一個(gè)過(guò)程。在這種情形下,一些地理上毗鄰的地區(qū)通過(guò)設(shè)計(jì)一定的制度和政策推動(dòng)一體化發(fā)展是必要的。但要注意的是,局部地區(qū)的一體化不應(yīng)發(fā)展成為更大空間范圍的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”,不應(yīng)設(shè)置阻礙資源要素流動(dòng)的壁壘,不應(yīng)謀求特殊的優(yōu)惠政策,而應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)全國(guó)各地一體化發(fā)展的必要準(zhǔn)備,并為之探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)。還應(yīng)注意到,協(xié)同實(shí)施國(guó)家各項(xiàng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策,除對(duì)少數(shù)發(fā)展困難地區(qū)長(zhǎng)期實(shí)施特殊政策外,對(duì)其他地區(qū)所享受的某些實(shí)驗(yàn)性優(yōu)惠政策,要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上盡快在全國(guó)范圍推廣。

　　全面深化改革,為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供根本保障

　　在決定區(qū)域發(fā)展格局的各種因素中,制度是最根本的因素。改革開(kāi)放以來(lái),通過(guò)建立有效激發(fā)各地發(fā)展活力和動(dòng)力的體制機(jī)制,各地發(fā)展進(jìn)入了快車道。但是,由于目前的體制機(jī)制仍然存在這樣那樣的瑕疵,導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)了“底線競(jìng)爭(zhēng)”、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化等不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。比如,在目前的財(cái)稅制度和中央、地方財(cái)政支出責(zé)任安排下,各地公共服務(wù)供給能力、公務(wù)員工資等都與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入水平高度相關(guān),必然使各地在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的關(guān)系時(shí)過(guò)于看重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),在處理各產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系時(shí)過(guò)于看重大工業(yè)、大項(xiàng)目。再如,對(duì)地方干部業(yè)績(jī)水平的評(píng)估與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展高度相關(guān),導(dǎo)致一些地方形成過(guò)于強(qiáng)烈甚至不顧約束條件的發(fā)展沖動(dòng)。又如,以全國(guó)一盤棋的思維布局生產(chǎn)力,盡管很合理并被廣泛認(rèn)可,但因現(xiàn)行規(guī)劃對(duì)各地約束不力,在實(shí)踐中難以完全落實(shí)。可見(jiàn),促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,最根本的在于通過(guò)全面深化改革,建立健全與之相適應(yīng)的體制機(jī)制。許多改革都會(huì)影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,其中較為直接和重要的改革有如下四個(gè)方面。

　　消除要素流動(dòng)壁壘,進(jìn)一步增強(qiáng)全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一性。進(jìn)一步清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法,嚴(yán)禁和懲處各地違規(guī)違法出臺(tái)優(yōu)惠政策的行為,使各地在制定行業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)境保護(hù)和質(zhì)量安全等標(biāo)準(zhǔn)方面堅(jiān)持區(qū)域非歧視性原則,為產(chǎn)品和要素在區(qū)域間自由流動(dòng)提供保障。

　　完善財(cái)稅體制,形成合理有序的財(cái)力格局。進(jìn)一步加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任,將關(guān)乎政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一、重大戰(zhàn)略安排的事項(xiàng)集中到中央,將規(guī)模性和外部性比較大的公共產(chǎn)品和服務(wù)事項(xiàng)明確為中央和地方共同事權(quán),將地理邊界比較清晰的公共產(chǎn)品和服務(wù)明確為地方事權(quán)。在明確事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確中央和地方的支出責(zé)任,并通過(guò)完善財(cái)稅體制,為中央和地方履行各自的責(zé)任提供財(cái)力保障。

　　改革政績(jī)考核機(jī)制,引導(dǎo)各地正確處理短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部利益和整體利益的關(guān)系。在對(duì)各地政績(jī)進(jìn)行評(píng)估時(shí),注重考察地方政府行為對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展和國(guó)家整體利益的影響,提高長(zhǎng)期成效和整體效應(yīng)在考核指標(biāo)體系中的權(quán)重。

　　加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào),強(qiáng)化規(guī)劃的導(dǎo)向和約束作用。一是加強(qiáng)國(guó)家發(fā)展總體規(guī)劃、各地區(qū)發(fā)展規(guī)劃及各層次專項(xiàng)規(guī)劃之間的銜接。建立人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、資源環(huán)境等領(lǐng)域的規(guī)劃信息共享機(jī)制。在規(guī)劃制定過(guò)程中,加強(qiáng)各部門、各地區(qū)的溝通,提高各類規(guī)劃的銜接性和兼容性。二是增強(qiáng)各類規(guī)劃的權(quán)威性。促進(jìn)規(guī)劃編制科學(xué)化、制度化和規(guī)范化,將規(guī)劃的編制、審議、實(shí)施、調(diào)整、監(jiān)督等環(huán)節(jié)納入法治軌道。三是加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的組織、協(xié)調(diào)和督導(dǎo)。明確規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)度要求和責(zé)任主體,開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作,把監(jiān)測(cè)評(píng)估作為督促規(guī)劃落實(shí)的重要手段。

　　(作者單位:國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心)