昨天,中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》,部署在3個省市設立各級監(jiān)察委員會,由省(市)人民代表大會產(chǎn)生省(市)監(jiān)察委員會,作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)。京華時報記者沙雪良

　　□方案

　　建立統(tǒng)一和高效監(jiān)察體系

　　中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》,部署在3省市設立各級監(jiān)察委員會,從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐,為在全國推開積累經(jīng)驗。

　　《方案》強調(diào),國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革,是國家監(jiān)察制度的頂層設計。深化

　　國家監(jiān)察體制改革的目標,是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家反腐敗工作機構(gòu)。實施組織和制度創(chuàng)新,整合反腐敗資源力量,擴大監(jiān)察范圍,豐富監(jiān)察手段,實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋,建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系,履行反腐敗職責,深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭,構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

　　省級人大產(chǎn)生監(jiān)察委員會

　　《方案》指出,黨中央決定,在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作。由省(市)人民代表大會產(chǎn)生省(市)監(jiān)察委員會,作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)。黨的紀律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公,建立健全監(jiān)察委員會組織架構(gòu),明確監(jiān)察委員會職能職責,建立監(jiān)察委員會與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制,強化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約。

　　《方案》要求,要加強對試點工作的統(tǒng)一領(lǐng)導。中央成立深化監(jiān)察體制改革試點工作領(lǐng)導小組,對試點工作進行指

　　導、協(xié)調(diào)和服務。試點地區(qū)黨組織要擔負起主體責任,對試點工作負總責,成立深化監(jiān)察體制改革試點工作小組,由省(市)委書記擔任組長。要把思想和行動統(tǒng)一到中央精神上來,牢固樹立“四個意識”,強化擔當精神,密切聯(lián)系實際,創(chuàng)造性開展工作,堅決把黨中央決策部署落到實處。試點地區(qū)紀委要細致謀劃、扎實推進,做好試點方案的組織實施和具體落實。試點地區(qū)要加強調(diào)查研究,審慎穩(wěn)妥推進改革,整合資源、調(diào)整結(jié)構(gòu),實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展,使改革取得人民群眾滿意的實效。

　　□背景

　　中央多次提出監(jiān)察全覆蓋

　　十八大以來,中央加大反腐敗的力度,紀檢監(jiān)察作用凸顯。與此同時,也出現(xiàn)了“整合監(jiān)察力量”的聲音。

　　例如,2013年6月,中紀委駐國家糧食局紀檢組長、黨組成員趙中權(quán)就曾在《學習時報》發(fā)表文章《反腐敗要走法治化道路》,提出我國現(xiàn)行反腐敗機制法律缺失、制度失衡、效能乏力、力量分散,應盡快制定反腐敗法,整合反腐敗機構(gòu)設置,考慮對現(xiàn)有分散在紀檢監(jiān)察機關(guān)(預防腐敗局)、檢察機關(guān)(反貪污賄賂局)等的反腐敗專門機構(gòu)進行整合,建立“國家反腐敗委員會”。

　　今年1月召開的十八屆中央紀委第六次全體會議上,習近平提出:“要完善監(jiān)督制度,做好監(jiān)督體系頂層設計,既加強黨的自我監(jiān)督,又加強

　　對國家機器的監(jiān)督”,“要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu),形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務員的國家監(jiān)察體系”。

　　今年7月14日,中央黨校《學習時報》刊發(fā)馬懷德《通過修法完善國家監(jiān)察體制》一文,文中提出將《行政監(jiān)察法》更名為《國家監(jiān)察法》,擴大國家監(jiān)察范圍,實現(xiàn)監(jiān)察范圍對國家機關(guān)及其公務員的全覆蓋等。

　　10月27日閉幕的十八屆六中全會,會議公報提出:“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督,人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督,審計機關(guān)依法進行審計監(jiān)督。”首次將“監(jiān)察機關(guān)”與人大、政府、司法機關(guān)并列,預示著一場影響深遠的改革即將到來。

　　□專家說法·中國政法大學副校長馬懷德

　　國家監(jiān)察委須受內(nèi)外部雙向監(jiān)督

　　昨晚,京華時報記者就此次試點采訪了中國政法大學副校長馬懷德教授。他表示,國家監(jiān)察委員會應分內(nèi)外部監(jiān)督,內(nèi)部為自我監(jiān)督,外部包括人大、社會公眾和輿論監(jiān)督等。

　　所有國家財政供養(yǎng)的組織、群體都有必要納入國家監(jiān)察范圍,包括法院、檢察院、醫(yī)院、學校,都納入檢查范圍。

　　很多機構(gòu)在職能上也有重疊、重復之處,職能的分散降低了資源的效率。整合這些職能,能夠提高效率,提高權(quán)威性,也可以降低行政成本。

　　1“國家監(jiān)察”對象是誰?

　　所有行使公權(quán)力組織和人員

　　馬懷德表示,正如同十八屆六中全會公報所說,各級黨委要支持各級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān),依法履行對公務人員的監(jiān)督職能。以后的監(jiān)察機關(guān)(國家監(jiān)察委員會)就應該是與其他的國家機關(guān)平行,成為相對獨立的行政機關(guān),能夠更好地發(fā)揮作用。監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)督手段、方式更加完善之后,對人大、政府,包括政協(xié)等都能進行有效的監(jiān)督和監(jiān)察。

　　馬懷德稱,國家監(jiān)察的范圍更廣,覆蓋所有行使國家公權(quán)力的組織和人員。比如,大學行使公共教育職能,醫(yī)院行使公共衛(wèi)生職能,這些機構(gòu)的公職人員,就是所有國家財政供養(yǎng)的組織、群體都有必要納入國家監(jiān)察范圍,包括法院、檢察院、醫(yī)院、學校,都納入檢查范圍。

　　2為何整合反腐敗資源?

　　提高效率并降低行政成本

　　馬懷德稱,我國的反腐敗資源包括:政府的行政監(jiān)察機構(gòu),監(jiān)察部、監(jiān)察廳、監(jiān)察局等;政府內(nèi)部的審計部門;跟行政監(jiān)察在一起辦公的預防腐敗機構(gòu);行政體系以外的,檢察院的反貪機構(gòu),以及檢察院內(nèi)部的預防腐敗局。

　　他說,之所以要整合這些機構(gòu),是因為這些重要的反腐敗職

　　能分布在行政和司法機關(guān),多頭承擔預防和懲治腐敗的職能,資源分散,沒法集中力量,形成相對統(tǒng)一、獨立的監(jiān)察職能。另外,這些機構(gòu)在職能上也有重疊、重復之處,檢察院和政府內(nèi)部都有預防腐敗的機構(gòu),職能的分散降低了資源的效率。整合這些職能,能夠提高效率,提高權(quán)威性,也可以降低行政成本。

　　3如何讓監(jiān)察手段豐富?

　　先有偵查權(quán)提高整合效率

　　馬懷德稱,在監(jiān)察手段方面,國家監(jiān)察委員會可能采取的手段包括,按照相關(guān)法律規(guī)定,包括《行政監(jiān)察法》規(guī)定的調(diào)查職權(quán)和手段;給予行政處分的手段;還有監(jiān)督政府作出的決定、命令、決議的職能。

　　在職能整合中,馬懷德介紹,一個重要的職能是,檢察機

　　關(guān)在反腐敗、特別是反貪機構(gòu)和職務犯罪預防機構(gòu)的職能,包括對貪腐案件的偵查權(quán),需要轉(zhuǎn)移到國家監(jiān)察委員會。因為只有國家監(jiān)察委員會擁有偵查權(quán),才能做到手段上的豐富,對資源力量的整合效率才能提高。他表示,反貪局的機構(gòu)和職能都要轉(zhuǎn)移到國家監(jiān)察委員會。

　　4如何取得更良好效果?

　　整合程度影響改革效果

　　馬懷德表示,國家監(jiān)察委員會對反腐敗職能的整合,決定了這項改革能否取得良好效果。國家監(jiān)察委員會在整合其他監(jiān)察資源時,在對檢察院資源劃轉(zhuǎn)、機構(gòu)整合過程中,會引起檢察院的機構(gòu)和職能的調(diào)整,這可能會引起檢察院工作人員認識上的誤區(qū)或者混亂。為防范這方面的風險,要把握機構(gòu)的調(diào)整劃轉(zhuǎn)、職能的整合等方面。

　　馬懷德說,國家監(jiān)察體制改革是重大的整治體制改革和機構(gòu)職能調(diào)整,采取試點可以降低風險,避免剛開始就推開造成更大面積的問題。試點是一個檢驗過程,如果試點過程中出現(xiàn)問題可以及時調(diào)整。試點地區(qū)要可以累經(jīng)驗,待經(jīng)驗成熟再考慮在全國推廣。

　　5如何監(jiān)督國家監(jiān)察委?

　　分為內(nèi)部和外部監(jiān)督

　　馬懷德介紹,對監(jiān)察委員會的監(jiān)督有兩種,一是內(nèi)部監(jiān)督,現(xiàn)在的中紀委內(nèi)部有監(jiān)督室,作用就是自我監(jiān)督;第二種是來自外部的監(jiān)督,有很多種:包括人大的監(jiān)督,它是由人大選舉產(chǎn)生的也要接受人大監(jiān)督;另外,還要接受社會公眾、輿論的監(jiān)督。中央監(jiān)察委員會權(quán)力擴充、職能增加過程中,所以加強對委員會的監(jiān)督,是整個改革的重要內(nèi)容,也是防止檢察權(quán)過度擴張所產(chǎn)生的負面風險。