環評“未批先建”現象的發生,主要與利益集團的游說能力以及當地有關部門的經濟發展沖動有很大關系,目前最大的問題就是利益集團的阻礙。

　　如果法律能夠得到嚴格執行,現在未批先建的項目不會出現這么多

　　□　本報記者 趙麗

　　最后通牒:限60天內清理完畢。

　　發布者是環保部,對象是環評“未批先建”項目。

　　在環保部近日印發的《關于以改善環境質量為核心加強環境影響評價管理的通知》中,提出各省級環保部門要加大“未批先建”項目清理工作的力度,定期開展督查檢查,確保2016年12月31日前全部完成清理工作。

　　針對規劃環評“編而不評”“未評先批”“評而不用”,建設項目“未批先建”“擅自變更”“未驗先投”等屢禁不絕的現象,環保部在2016年連續出臺了一系列環評制度性文件,構建環評制度的全過程監管:事前預防要推動規劃環評落地,實現源頭嚴防;事中要把環評貫徹在項目建設的全過程,實現實時的“過程嚴管”;事后控制要盡快建立責任追究體系,實現“后果嚴懲”。

　　然而,一些地方的環評及環評審批“一邊失效一邊利益化”地“任性”著。

　　“未批先建這個問題由來已久。”中國環境資源法學研究會副會長曹明德在接受《法制日報》記者采訪時說,很難徹底杜絕未批先建,因為任何違法犯罪行為都不可能杜絕,“但是能最大程度地減少這種情況的發生”。

　　環保監管上的“老大難”

　　何謂“未批先建”?

　　“應該是先有環評通過才可以建設,沒有這樣的前置程序,就屬于違法建設”——這是曹明德簡明扼要的解讀。

　　中南財經政法大學教授高利紅則從法律程序角度,向記者進行了解釋:項目的建設開工是指立項完成之后,但是環評屬于可行性研究的一個部分,“必須在立項階段就完成。當然,立項的設計包括環評也包括其他的可行性研究,比如說市場的可行性和技術可行性。立項的標志是政府部門出具一個立項建設的批準,尤其是有了發改委批準的項目,才能開始建設”。

　　為何需要這樣的前置程序?

　　“環境影響評價屬于立法性的體現,環境保護以立法為主的原則,通過對建設項目的環境影響評價,把那些對環境有重大影響或者不良影響的項目通過環評程序把關,沒有經過評定的項目,就無法評估它所造成的影響,沒有參考數據。”曹明德說。

　　高利紅向記者介紹說,目前大量的“未批先建”項目分兩種情況:

　　第一種是先征地,但沒有確定具體對應的項目;

　　另一種是還沒有批就開始建設,“前期的資金投入量非常大,就形成一種倒逼的心態。投資集團的利益驅動與當地的利益集團形成利益共同體,再審批的時候,就必須要考慮這個因素,對于環境審批構成了一種倒逼,這樣的倒逼恰恰就讓環評制度喪失了真正的意義。因為環評的作用就是要在項目施工之前評價一個項目是否具有環境上的可行性,如果先建,就不需要考慮環境的可行性,或者說考慮環境可行性的時候必須要考慮之前投入的經濟代價,這樣對環境可行性的科學性和嚴苛性來說是一個很大的沖擊。”高利紅向記者介紹說。

　　有業內人士透露,包括電解鋁、鋼鐵這樣的高耗能產業,“未批先建”項目比例相當大。清理的難點在于,并不只是數量多,更是因為這些項目一般都屬于地方的重點項目,治理所要面對的不只是企業,更有地方政府的袒護。

　　最大問題是利益集團阻礙

　　兩周前,環保部華北環境保護督查中心原主任、環保部科技標準司原司長熊躍輝,因涉嫌受賄罪在北京受審。在被控的240余萬元受賄款項中,220余萬元都來自湖南麓南脫硫脫硝科技有限公司法定代表人楊某。

　　據查,熊躍輝利用職務便利,幫助楊某拿到了河南三門峽某企業的一個氧化鋁生產項目。據證實,當時這個氧化鋁生產項目未批先建,而后補環評手續的部分驗收工作就由熊躍輝的督查中心負責。在這種情況下,熊躍輝介紹人來做環保工程,不能不辦。

　　這種行為也是“未批先建”難以遏制的原因之一。

　　在高利紅看來,“未批先建”現象的發生主要與利益集團的游說能力以及當地有關部門的經濟發展沖動有很大關系,“而目前最大的問題就是利益集團的阻礙”。

　　“一些建設單位投資大,對地方GDP貢獻高或者影響力大。在‘唯GDP論’的業績考核下,建設單位極易和地方政府結成‘同盟’。”早年以建筑起家,在業內混跡二十余年的張剛向記者透露說,因為建設項目由地方政府‘一把手’領導主抓甚至被列為地方領導“一號項目”,所以此類項目包括環評審批在內的相關手續往往在“超常規、跨越式發展”的口號下,或在地方政府領導的現場辦公會上“特事特辦”了。

　　根據《關于以改善環境質量為核心加強環境影響評價管理的通知》,從2017年1月1日起,對“未批先建”項目,要嚴格依法予以處罰。對“久拖不驗”的項目,要研究制定措施予以解決,對造成嚴重環境污染或生態破壞的項目,要依法予以查處;對拒不執行的要依法實施“按日計罰”。

　　然而,處理“未批先建”項目并非易事。

　　今年6月,環保組織自然之友向云南怒江州環保局提交了一份舉報意見函,認為該州一家年產1.5萬噸高氯酸鉀的化工項目存在重大環境風險,不宜倉促通過環評審批,應嚴格按法律規定暫緩并就此召開聽證會。

　　重大項目“未批先建”,已非新鮮事例。這起事件的特殊之處在于,今年5月當地環保部門已對該項目進行行政處罰,要求立即停止一切建設并繳納5萬元罰款,限時完成環評審批手續。不過,僅在4天后,怒江州環保局即批復了該項目的環評報告。

　　監管態度如此戲劇性的反轉是否有“內情”,暫不得而知,但按照新環保法的規定,這一做法已涉嫌違法。因為,為規避以往的“限期補辦”給“未批先建”留后門,新環保法已去掉這一表述,而代之以“擅自開工建設的,由環保部門責令停止建設,處以罰款,并可以責令恢復原狀”。

　　“‘未批先建’肯定是一個程序問題,從法律上來講有兩個解決途徑:第一種,如果程序違法不是很嚴重,可以直接補手續;第二種,如果程序違法非常嚴重,這個行為就屬于無效,就要被取消。因此,利益集團在巨大利益驅動下,會把這個問題說成是程序上的瑕疵而不是實質性的。”高利紅向記者解釋說,程序本身具有時序性,“時序性相當于程序的最根本特征,但被一些利益方給打破了,變成倒著做。雖然時序性也不是百分之百剛性的,因為任何法律都要考慮法律的多樣性和彈性。而這個彈性就是在時序性被打破的情況下,不是實質性的因素就補正,如果是實質性的因素,不能補正的話就必須要回到程序開始以前的狀態”。

　　良法需要嚴格執法落實

　　“九牛一毛。”作為業內老手,張剛這樣評價“未批先建”的違法成本。他向記者透露,在違規環評的類別中,建設單位不做環評或未等環評通過審批,項目即先開工,這種先上車后補票,通過追認式審批拿到項目“準生證”的難度相對比較小,“因為就算是環保部門處罰環評違法企業,按照環境影響評價法、建設項目環境保護管理條例,企業受到的處罰也就是停止施工、補做環評、接受處罰,而處罰額度至多20萬元,這一罰款額度對于動輒投資數十億元甚至上百億元的大型項目來說簡直就是‘九牛一毛’”。

　　“這樣,就出現‘劣幣驅逐良幣’的現象——一個規規矩矩做了環評的企業,可能因未通過審批而不能立項;另一個‘環評違法’企業只要肯認罰,也就通過了審批。”張剛說。

　　新修訂的《中華人民共和國環境影響評價法》今年9月1日起施行。加大未批先建處罰力度,取消前置審批和簡化環評審批正是新環評法的亮點。

　　新環評法第三十一條規定,未批先建的由縣級以上環保部門責令停止建設,根據違法情節和危害后果,“處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款,并可以責令恢復原狀”。從新環評法實施起,未批先建的單位不再有限期補辦手續的機會。

　　在曹明德看來,修訂前的環境影響評價法,在一定程度上放任了“未批先建”行為,“因為違法成本太低,所以很多建設項目寧愿去違法,也不愿意去遵守法律。修訂后,罰款上限提高了。這樣,一方面消除了與修訂后的環境保護法相矛盾的地方,另一方面進一步完善了環境影響評價的程序”。

　　不過,即使有了良法,還需要執法落實,而這也是曹明德的另一層擔憂。

　　“確實存在執法偏軟的現象。在環保局的眼皮底下存在那么多未批先建的項目,難道環保部門就沒有責任嗎?”曹明德說,今后,環保部門、建設部門應當強化執法力度,“要提高懲戒力度,除了涉及上述兩個部門,實際上也會涉及到地方的綜合部門,比如發改委等行政執法機關的嚴格執法問題。當然還有公眾監督,社會組織、公民對未批先建的現象要進行監督,不管是建設項目還是行政執法機關,都應當對其進行監督”。

　　高利紅也提到了嚴格執法的問題,“如果法律能夠得到嚴格執行,現在未批先建的項目不會出現這么多”。

　　“在推動環境執法問題上,首先要加大監督力度,但我個人傾向不要單純問責,對于公務員程序性違法實行問責制比較合適,如果讓公務員對整個違法行為的實施后果負責,他沒有辦法承擔這個責任。”高利紅建議,應該增加一些獎懲機制,另外在廉潔度等方面也需要加強,“目前執法部門執法能力也有限,執法人員能力參差不齊,對一些裝備沒有專業技術檢測,也沒有辦法去制止,所以還要對執法人員加強培訓,在執法隊伍能力建設上下功夫”。