7月，2016年第一批中央環(huán)境保護督察全面啟動，對內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏等8地開展環(huán)保督察工作。

　　從環(huán)保部門牽頭到中央主導(dǎo)，從以查企業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤安槎讲⑴e，以督政為主”，我國環(huán)境監(jiān)管模式出現(xiàn)重大變革。

　　截至11月23日，8地環(huán)保督察情況反饋全部公布，共問責(zé)3422人，約談2176人，罰款1.98億元。力度如此之大的環(huán)保督察傳遞出哪些信號？

　　配置

　　省部級干部任督察組組長

　　此次環(huán)保督察是新環(huán)保法實施以來首次大規(guī)模“重拳出擊”。2015年7月，中央深改組會議審議通過《環(huán)境保護督察方案(試行)》，首次提出環(huán)境保護“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”，這意味著地方黨委將與政府一道接受監(jiān)督，督察的內(nèi)容也從“督企”到了“督政”。督察結(jié)束后，重大問題要向中央報告，督察結(jié)果將作為對領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價任免的重要依據(jù)。

　　從今年起，中央環(huán)保督察組計劃用兩年左右時間對全國各省區(qū)市全部督察一遍。去年12月底到今年2月，中央環(huán)保督察試點的首站選在了河北。隨后在今年7月，第一批中央環(huán)保督察組開始密集進駐內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏8地。相較之前的環(huán)保監(jiān)督檢查，此批中央環(huán)保督察呈現(xiàn)出“層級高”和“權(quán)威性”的特點，足見中央對此的重視程度。

　　“層級高”首先體現(xiàn)在督察組成員上，根據(jù)安排，督察組組長由現(xiàn)職或近期退出領(lǐng)導(dǎo)崗位的省部級干部擔(dān)任，副組長由環(huán)保部現(xiàn)職副部級干部擔(dān)任。例如，派駐內(nèi)蒙古的中央第一環(huán)保督察組由全國人大環(huán)資委主任委員陸浩任組長、環(huán)保部副部長翟青任副組長；派駐江蘇的中央第三環(huán)保督察組由全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任吳新雄任組長，環(huán)保部副部長趙英民任副組長；派駐寧夏的中央第八環(huán)保督察組，由全國人大環(huán)資委副主任委員蔣巨峰任組長；派駐廣西的中央第六環(huán)保督察組由住建部原部長姜偉新任組長，環(huán)保部副部長黃潤秋任副組長。

　　“層級高”還體現(xiàn)在督察對象上，此次督察將省級黨委和政府及其有關(guān)部門作為環(huán)境保護督察的主要對象。8個督察組進駐期間，共與195位省級領(lǐng)導(dǎo)、136位省級有關(guān)部門和地市黨政主要負責(zé)人進行個別談話，調(diào)閱各類資料2.3萬余份，對84個市(州、盟)開展下沉督察或補充督察，現(xiàn)場抽查各類點位1500多個，梳理黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問題100個。

　　中央環(huán)保督察組的設(shè)立實現(xiàn)了環(huán)保層面的跨區(qū)域督察。華中科技大學(xué)國家治理研究院院長歐陽康告訴北京青年報記者，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)督體系正在發(fā)生變革，中央對全國各地的生態(tài)環(huán)境狀況從上到下直接地開展系統(tǒng)監(jiān)督，是出于克服地方保護主義的考慮。當(dāng)前地方的一些領(lǐng)導(dǎo)，往往關(guān)注眼前的利益、眼前的政績，不太關(guān)心綠色發(fā)展的問題，所以需要從建立健全監(jiān)督體系方面來解決這個問題。換言之，就是要督促地方政府和環(huán)保部門解決“想管管不了、想查不敢查、查了處理不了”的問題。

　　發(fā)現(xiàn)

　　有地方黨委班子一年不研究環(huán)保

　　根據(jù)第一批中央環(huán)境保護督察的反饋結(jié)果，共計3422人被問責(zé)，多數(shù)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，310人因破壞生態(tài)和污染環(huán)境被拘留，2176人被約談，罰款總額1.98億元。“不作為、慢作為、黨政同責(zé)落實不到位、自然保護區(qū)生態(tài)功能基本喪失”等是多個省份的共性問題。

　　在對內(nèi)蒙古自治區(qū)的反饋中，中央環(huán)保督察組明確表示：“很多地方干部沒有認識到綠水青山就是財富，一些地區(qū)生態(tài)破壞情況令人心痛。”督察反饋指出，內(nèi)蒙古自治區(qū)半數(shù)盟市黨委常委會很少專題研究環(huán)境保護，有的甚至一年間沒有研究環(huán)境保護問題。而對河南的反饋結(jié)果中也指出，河南省不少干部存在諸如短期內(nèi)犧牲環(huán)境換取增長不可避免、大氣污染嚴重主要受外部條件影響等認識上的錯誤和偏差。由于認識存在誤區(qū)，導(dǎo)致環(huán)保工作壓力傳導(dǎo)不夠到位，推進落實不夠有力。以油品供應(yīng)為例，2015年河南供應(yīng)柴油中超過75%為普通柴油，導(dǎo)致大量達不到國四標(biāo)準(zhǔn)的普通柴油作為車用柴油使用，全省油氣回收治理工作完成時限一拖再拖，截至督察時仍有近半任務(wù)沒有完成。

　　空氣質(zhì)量亦是此次環(huán)保督察關(guān)注的重點。河南省的鄭州市、濮陽市、新鄉(xiāng)市，黑龍江省的哈爾濱市，寧夏的銀川市、石嘴山市，內(nèi)蒙古的呼倫貝爾市，江蘇省的徐州市均因大氣污染狀況被“點名”。反饋指出，鄭州空氣質(zhì)量在全國74個重點城市排名中，從2013年倒數(shù)第十位一路下滑到2016年上半年倒數(shù)第三位。而寧夏2014年、2015年P(guān)M10年均濃度分別比2013年增長20.6%和21.8%，連續(xù)兩年未完成國家大氣考核任務(wù)。

　　自然保護區(qū)環(huán)境破壞的問題在多個省份也有明顯表現(xiàn)。例如黃河濕地保護區(qū)三門峽段有多家企業(yè)無序開采，鹽城國家級珍禽自然保護區(qū)內(nèi)違法進行多種開發(fā)活動，鄂爾多斯遺鷗國家級自然保護區(qū)生態(tài)功能基本喪失。

　　此外，督察反饋指出，在應(yīng)對環(huán)境保護督察方面，部分地區(qū)例如河南商丘市有關(guān)基層單位采取簡單粗放做法，產(chǎn)生了不良社會影響。此前有媒體報道，在中央環(huán)保督察組進駐河南期間，商丘市城管部門曾下發(fā)通知，要求市內(nèi)所有大排檔、燒烤店等飯館全部關(guān)門，讓“吃飯成了商丘市民的一大難題”，引發(fā)店主及市民不滿。

　　“如此大規(guī)模的環(huán)保督察，而且做出如此嚴肅的反饋和處理，這是有中國特色的一個創(chuàng)新。”歐陽康評價說，從反饋的意見來看，查得很細，提出的問題非常嚴峻和突出。它將促使全國各地對于環(huán)保問題的忽略狀態(tài)和自發(fā)狀態(tài)轉(zhuǎn)向一種高度自覺和可調(diào)控的一個狀態(tài)，在當(dāng)前的國情下顯得非常重要、非常必要也非常及時。在某種意義上，也許給世界各國的綠色發(fā)展及其監(jiān)督體系建設(shè)提供了一個新的途徑和案例。

　　北青報記者還了解到，第二批中央環(huán)境保護督察的省份名單將于近期公布。

　　變化

　　解決企業(yè)多年異味擾民問題

　　中央環(huán)保督察組入駐后有哪些變化？

　　北青報記者發(fā)現(xiàn)，地方紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與督察組相配合。“凡是中央環(huán)境保護督察組轉(zhuǎn)辦的環(huán)保違法違紀(jì)問題，有一起、堅決查處一起。”江蘇省紀(jì)委書記弘強表示。中央第三環(huán)保督察組進駐以來，江蘇省紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)積極配合環(huán)境保護督察工作，及時成立環(huán)保督察專項問責(zé)工作小組，各市、縣迅速成立專項工作小組，健全問責(zé)機制體制，層層跟進，傳導(dǎo)壓力，并主動和省政府環(huán)保督察協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組保持溝通，及時了解環(huán)保督察各項要求及轉(zhuǎn)辦問題清單，建立環(huán)保督察周報告制度，并通過召開新聞發(fā)布會公布查處整改情況。

　　地方各部門聯(lián)合形成治污合力也是中央環(huán)保督察組帶來的一大變化。

　　位于內(nèi)蒙古的北方藥業(yè)有限公司建成投產(chǎn)后，由于布局不合理，處于城市上風(fēng)向，異味擾民等問題長期受到群眾舉報。2013年以來，自治區(qū)各級環(huán)境保護部門共收到關(guān)于北方藥業(yè)的投訴達143件，且呈逐年增多趨勢。在此期間，內(nèi)蒙古自治區(qū)、呼倫貝爾和牙克石三級環(huán)境保護部門對北方藥業(yè)實施行政處罰29次，都未能解決該企業(yè)異味擾民的問題。

　　環(huán)保督察組進駐期間，收到關(guān)于北方藥業(yè)環(huán)境污染的投訴80次，幾乎天天都有，最多時一天投訴達24次。督察組在內(nèi)蒙古自治區(qū)政府有關(guān)人員陪同下進行了現(xiàn)場檢查，檢查中發(fā)現(xiàn)北方藥業(yè)廠區(qū)內(nèi)腐臭撲鼻，所屬生力源肥業(yè)公司涉嫌在廠區(qū)東北側(cè)洼地違規(guī)填埋工業(yè)固體廢物，督察組當(dāng)場要求調(diào)用現(xiàn)場的挖掘機挖開覆蓋的石塊和土方，最終查實生力源肥業(yè)公司違規(guī)填埋北方藥業(yè)委托處置的廢菌渣1萬余噸，違規(guī)填埋區(qū)域占地約4000平方米，埋深2至3米。

　　7月24日，呼倫貝爾專門召開市委常委會，迅速安排市環(huán)保局和公安局組成專項調(diào)查組進行調(diào)查，對北方藥業(yè)和生力源肥業(yè)公司5名監(jiān)管人員實行監(jiān)視居住，2名高管人員進行取保候?qū)彙Ｈ�面排查出北方藥業(yè)27項突出問題，其中涉及環(huán)境保護方面11項，并依法對其采取停產(chǎn)整治措施，明確達不到整改要求不能復(fù)產(chǎn)。目前，有關(guān)整改工作正在推進。

　　關(guān)注

　　中央環(huán)保督察組如何工作？

　　北青報記者了解到，中央環(huán)保督察組進駐后在當(dāng)?shù)卦O(shè)立專門的值班電話、專門郵政郵箱，受理環(huán)境保護方面的來信來電舉報。督察組受理舉報電話時間為每天早8點至晚8點。

　　按照制度設(shè)計，中央環(huán)保督察主要包含督察準(zhǔn)備、督察進駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實、立卷歸檔七個環(huán)節(jié)。其中督察進駐是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，中央環(huán)境保護督察組進駐被督察地方，用一個月左右的時間，采取聽取匯報、調(diào)閱資料、走訪問詢、個別談話、受理舉報和現(xiàn)場抽查等方式，按照三個階段開展工作。

　　第一階段為省級層面督察，通過與省級領(lǐng)導(dǎo)還有省級部門主要領(lǐng)導(dǎo)個別談話，調(diào)閱省級黨委政府和有關(guān)部門的資料，走訪主要承擔(dān)環(huán)保職責(zé)的有關(guān)部門，同時受理信訪舉報等。

　　第二階段為下沉地市督察，針對督察準(zhǔn)備和省級層面督察梳理出的問題線索，下沉到部分地市進行調(diào)查取證核實。主要看這些問題是不是真的存在，責(zé)任在哪個方面。

　　第三階段為梳理分析歸檔，一方面是對前兩個階段的工作進行梳理，形成一些基本的觀點和報告框架，同時根據(jù)需要，還可能對未下沉地市的突出問題進行取證，開展有針對性的補充督察。

　　具體工作中，中央環(huán)保督察組堅持邊督察、邊移交、邊整改、邊督辦的原則，把發(fā)現(xiàn)問題與解決問題有機結(jié)合，推動被督察地區(qū)及時解決突出環(huán)境問題。除了要督察環(huán)保決策落實情況之外，還要對各地突出環(huán)境問題及處理情況進行督察，包括環(huán)境質(zhì)量變化，區(qū)域性、流域性突出環(huán)境問題，群眾反映強烈、社會影響惡劣的偷排偷放、治污設(shè)施不正常運行等突出環(huán)境問題，重大環(huán)境安全隱患問題等，以及對這些問題的解決和處理情況。

　　中央環(huán)保督察組對督察結(jié)果的應(yīng)用則格外重視，具體包括三個層次，一是把整個督察情況移交中央組織部，作為對被督察省區(qū)市領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價和任免、責(zé)任追究的重要依據(jù)，也供在中央資金安排時充分運用；二是發(fā)現(xiàn)的具體環(huán)保問題，大部分移交給省級環(huán)保部門去查處，有的由環(huán)保部直接查處；三是可能涉及到違規(guī)、失職、亂作為的一些問題線索，按程序移交給有關(guān)部門。督察要求，首批中央環(huán)保督察組入駐的省份，要抓緊研究制定整改方案，在30個工作日內(nèi)報送國務(wù)院。整改方案和整改落實情況要按照有關(guān)規(guī)定，及時向社會公開。

　　延伸

　　環(huán)保考核與政績考核為何不同？

　　此批環(huán)保督察問責(zé)人數(shù)最多的省份為河南，共有1231人被追究相關(guān)責(zé)任，占8地問責(zé)人數(shù)的三成以上。北青報記者發(fā)現(xiàn)，在督察反饋時提到，2015年，河南省環(huán)境保護責(zé)任目標(biāo)考核中，鄭州市考核結(jié)果為未完成，但在經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)考核中，鄭州市考核結(jié)果為優(yōu)秀，環(huán)保考核和政績考核結(jié)果并不一樣。

　　為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？國家行政學(xué)院教授竹立家分析說，鄭州在政績考核中，環(huán)保所占比例可能相對比較少，對整體績效考核指標(biāo)基本上沒有什么影響。

　　“這件事情比較具有戲劇性。”華中科技大學(xué)國家治理研究院院長歐陽康認為鄭州的這個案例比較典型，這種情況可能在很多地方都存在。“什么叫政績？過去在以鄭州為代表的很多地方領(lǐng)導(dǎo)心中，政績就是GDP增長，就是經(jīng)濟發(fā)展的速度，就是蛋糕能不能及時做大。”只要把經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)完成了，不出現(xiàn)大的問題，他們就覺得政績已經(jīng)很好了。“他們的政績觀里沒有包含環(huán)境、生態(tài)、綠色發(fā)展等，這種政績觀本來就是錯誤的。”

　　“現(xiàn)在看來這一次督察很重要的目標(biāo)就是要扭轉(zhuǎn)這樣一種傳統(tǒng)的政績觀。”歐陽康告訴北青報記者，不顧環(huán)境、資源及能源的消耗，只顧經(jīng)濟的發(fā)展速度和規(guī)模，“我們已經(jīng)嘗到了它的很多苦頭了，現(xiàn)在的霧霾、土地的污染、水污染等，就是過去的這樣一種傳統(tǒng)的政績觀帶來的。”

　　歐陽康提出，應(yīng)實行環(huán)保考核一票否決制。“就好像一桿秤，秤的那一邊要稱經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等，而綠色環(huán)保就是那個秤砣，秤砣雖小，但要壓千斤。”在某種意義上，它就是一個否定性指標(biāo)，這個否定性指標(biāo)的權(quán)重是大于所有其他指標(biāo)的。它是一個前提，我們的發(fā)展必須建立在綠色、文明、健康的意義上，才真正叫發(fā)展。再多別的功勞頂不過環(huán)境破壞的罪過，要從這樣一個高度來認識。

　　竹立家則建議，在未來五年，各省市區(qū)加大環(huán)保在政績考核中的比重，“環(huán)保占績效考核可達20%的比重。空氣質(zhì)量提高了，才能保證老百姓的生活質(zhì)量。”據(jù)竹立家介紹，當(dāng)前各省績效考核還是屬于自發(fā)制訂的狀態(tài)。他透露，目前中央層面正將地方政府的整體績效體系納入研究，準(zhǔn)備從宏觀層面研究出一個終極政府績效考核的框架，“各省在框架范圍內(nèi)，根據(jù)自己發(fā)展?fàn)顩r，來制定一個切實可行的政績考核體系。例如北京，環(huán)境指標(biāo)就要加權(quán)比較大，而像青海等經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，經(jīng)濟方面的加權(quán)就比較重一些。”

　　竹立家表示，政府績效考核技術(shù)化的水平，決定了國家的治理水平，是決定政策能夠有效落實的一個最基本的因素。通過嚴格量化、技術(shù)化的逐步提高，形成一個更完善的政府考核體系指導(dǎo)框架，才能真正把治理落到實處。

　　本版文/本報記者 陳相利