——中國網觀點中國2017兩會系列評論之四

　　劉誠中國社會科學院財經戰略研究院博士,助理研究員

　　鐘春平中國社會科學院財經戰略研究院教授

　　2016年8月,國務院決定在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省新設立七個自貿試驗區。這樣,加上上海自貿區,以及廣東、福建、天津等3個第二批自貿區,“1+3+7”的自貿區試點新格局初步形成。時過半年,第三批自貿區掛牌在即。

　　一、第三批自貿區既有傳承又有突破

　　前兩批自貿區取得了積極成效,體現了自貿試驗區的試驗田作用。一方面,創新了行政管理方式,確立了權力清單制度。另一方面,便利投了外商投資和對外投資,探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理模式,并支持企業及個人開展多種形式的境外投資合作。特別的,自貿區還推進了人民幣國際化進程,推動利率市場化、匯改和人民幣跨境使用。據商務部官員介紹,自貿區建設工作啟動以來,已向全國復制推廣了114項改革試點經驗,2016年4個自貿區用兩萬分之一的國土面積吸引了全國十分之一的外資。

　　第三批自貿區將復制前兩批的試點經驗,深化改革擴大開放。第三批自貿區將繼續進口制度創新這一核心,以現有自貿區試點內容為主題,結合地方特點及戰略需要,增加差異化試點任務。進一步對接高標準國際經貿規則,在更廣領域、更大范圍形成各具特色、各有側重的試點格局,推動全面深化改革擴大開放。第三批正式掛牌之后,11地肩負著新領域先行先試的任務,自貿區戰略重心也會轉向在更大范圍內推廣復制。

　　自貿區成為帶動經濟提質增效的新模式、新動力。第三批自貿區設立的目的與前兩批不同,前兩批更注重沿海發達地區的示范帶動作用,第三批則向內陸地區延伸,更注重打造中西部、東北部各區域的帶動龍頭,體現了對區域戰略布局和區域改革發展的總體考慮。不僅致力于對外經貿,還可以探索改革深化路徑、轉型模式、以及培育新經濟和新動能。發展模式上,以前兩批自貿區的成熟范本為基礎,第三批的定位更加成熟化、差異化,并全面承接了“一帶一路”、東北振興和西部開發等多個國家戰略。

　　二、7個自貿區各具特色、各有側重

　　第三批自貿區由沿海向內陸地區擴展,將結合各地實際開展差別化的探索,在更廣領域、更大范圍形成各具特色、各有側重的試點格局,推動全面深化改革擴大開放。

　　根據商務部相關論述以及7個自貿區建設情況,可以發現:遼寧省著力打造提升東北老工業基地發展整體競爭力和對外開放水平的新引擎;浙江省主要是落實中央關于“探索建設舟山自由貿易港區”的要求,就推動大宗商品貿易自由化,提升大宗商品全球配置能力進行探索;河南省主要是落實中央關于加快建設貫通南北、連接東西的現代立體交通體系和現代物流體系的要求,著力建設服務于“一帶一路”建設的現代綜合交通樞紐;湖北省的定位則是中部地區重中之重,承擔著產業轉移以及相關新興產業與高技術產業的重擔;重慶市主要是落實中央關于發揮重慶戰略支點和連接點重要作用、加大西部地區門戶城市開放力度的要求,帶動西部大開發戰略深入實施;四川省主要是落實中央關于加大西部地區門戶城市開放力度以及建設內陸開放戰略支撐帶的要求,打造內陸開放型經濟高地,實現內陸與沿海沿邊沿江協同開放;陜西省主要是落實中央關于更好發揮“一帶一路”建設對西部大開發帶動作用、加大西部地區門戶城市開放力度的要求,打造內陸型改革開放新高地,探索內陸與“一帶一路”沿線國家經濟合作和人文交流新模式。

　　根據七省市近日發布的2017年政府工作報告,可以看出一些具體發展規劃:遼寧省提出,加快建設大連金普新區、中德(沈陽)高端裝備制造產業園,促進大連跨境電商綜合試驗區發展。湖北省提出,促進武漢、襄陽、宜昌三個片區彰顯特色、差異發展,確保國家評估達標。重慶市提出,推動兩路寸灘保稅港區、西永綜合保稅區轉型升級。陜西省提出,加快建設空港綜合保稅區,爭取設立寶雞綜合保稅區,組建西北國際貨運航空公司。四川省提出,加快建設青白江鐵路口岸和川南臨港產業園區,引導口岸服務、高端制造等產業向自貿區聚集。浙江省提出,加快建設義甬舟開放大通道,推進寧波梅山新區、義烏國際貿易改革試驗區規劃建設。河南省提出,加快口岸發展,支持符合條件的地區申建功能性口岸和海關特殊監管區域。

　　三、自貿區不斷推動改革開放格局

　　第一,自貿區由“被動應對”變為“主動引領”,確立國際制度話語權。上海自貿區的設立初衷之一是應對美國主導的跨太平洋伙伴關系協定(TPP),為此致力于在負面清單、投資便利和服務貿易等方面接軌國際經貿新規則。然而,國際形勢發生了逆轉,英國脫歐、美國退出TPP等“黑天鵝”事件接連發生,逆全球化和民粹主義趨勢蔓延。此時,中國由“被動應對”和“迎頭趕上”國際經貿新形勢,變成了引領全球化和自由貿易的中堅力量,甚至有發達國家呼吁中國替代美國接手TPP。在新的格局下,外部壓力小了但自貿區的建設不能放慢,外部保護主義盛行了但自貿區擴大開放的定位不能動搖。相反,自貿區要抓住歐美暫時放緩全球化的契機,同“一帶一路”和區域全面經濟伙伴關系協定(RCEP)等戰略一起,在國際經貿規則方面(尤其是投資和服貿方面)確立國際制度話語權。

　　第二,改革的力度應不斷加大,并及時向全國推廣。李克強總理曾表示,自貿區“是一個改革的高地,而不是一個政策的洼地”。自貿區亦有制度創新的“試驗田”之稱。所以,自貿區的突破重點應該是制度而非政策,應該在十八屆三中、四中、五中全會提出的一系列改革舉措的落實以及深化方面大膽試點、走的更遠,為全國范圍的改革提供可復制的經驗。在這個意義上講,有學者認為上海自貿區的成果低于預期,而后來的幾個自貿區又沒有太多超越。從經濟學上講,優先改革的地區具有制度紅利,而隨著改革的推進,這一優先權將逐漸被稀釋,所以保持紅利的辦法只能是不斷深化改革。

　　同時,經驗的復制推廣不能只限于第一二三甚至四五六批自貿區之間的傳承,對于成熟的經驗可以直接推廣到全國,嵌入到行政審批、負面清單、金融體制等全國層面的相關改革大局中。要進一步完善工作機制,按照“邊試點、邊總結、邊推廣”的原則,深入總結評估自貿區改革試點經驗,成熟一批推廣一批,具備條件的,將通過法律法規的形式固定下來,推動形成改革成果共享、開放成效普惠的良好局面。日前,商務部已表示要把復制推廣自貿區經驗作為2017年國家級經開區工作的首要任務。

　　第三,自貿區要結合地方特色,鼓勵地方創新并容許試錯。一方面,自貿區戰略全國一盤棋,應該服務于全國深化改革和對外開放的大局,要加強全國11個自貿區的交流、聯動、互動。另一方面,11個自貿區所在省份具有的獨特優勢和訴求,應該充分發揮地方首創精神,鼓勵大膽創新和試錯。根據各省市實際情況,進行差異化的改革試點,使制度創新更加深化,增加地區的適用性。需要指出的是,試點就是要嘗試新思路、新方法,就有犯錯的風險。因此,要建立容錯機制激發地方官員主動性。只要是堅持科學改革的方向,并按照法定決策程序實施的改革舉措,都應該依法保護。即使事后證實改革不成功,只要當事人不存在主觀故意或牟取私利,合法行為應受到制度保障。