深化農(nóng)村土地制度改革引熱議代表建議

　　修改土地管理法確保農(nóng)民權(quán)益變現(xiàn)落地

　　□　本報記者　阮占江

　　“深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,深化農(nóng)村土地制度改革試點,賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。”國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中的這一表述,引起了廣泛關(guān)注。《法制日報》記者注意到,連日來,圍繞如何深化農(nóng)村土地制度改革,確保農(nóng)民相關(guān)權(quán)益落實變現(xiàn),一些代表紛紛建言獻策。

　　同權(quán)不同價損害農(nóng)民合法權(quán)益

　　2016年11月至12月期間,中共中央、國務(wù)院先后出臺《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》和《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》,多次強調(diào)產(chǎn)權(quán)保護,并提出要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,落實承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán),賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地,增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實現(xiàn)集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。對此,社會各界尤其是理論界給予了高度肯定,認為這是我國農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新。

　　在接受《法制日報》記者采訪時,湖南秦希燕聯(lián)合律師事務(wù)所主任秦希燕代表說:“農(nóng)村集體土地、農(nóng)戶宅基地等物權(quán)是農(nóng)民依法享有的財產(chǎn),也是農(nóng)民最為重要的財產(chǎn),但受土地管理法禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地(特別是宅基地)入市的強制性規(guī)定,農(nóng)民難以基于土地的用益物權(quán)而增加財產(chǎn)性收入。同時,該法規(guī)定任何單位和個人進行建設(shè),必須申請使用國有土地,致使國有建設(shè)用地供不應(yīng)求,部分地方政府不斷擴大土地征收范圍,甚至違規(guī)征收,導(dǎo)致農(nóng)村集體土地、城鎮(zhèn)國有建設(shè)土地兩者的價值嚴重失衡,容易激化農(nóng)村與城市、農(nóng)民與政府之間的矛盾。”

　　他認為,隨著我國經(jīng)濟發(fā)展,城鄉(xiāng)一體化進程的不斷深入,涉及到農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟活動、交易行為會越來越多,如果不能從立法層面改變農(nóng)村集體土地禁止入市的現(xiàn)狀,將會影響農(nóng)民的合法權(quán)益,影響農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的順利推進。

　　秦希燕稱,土地使用權(quán)等用益物權(quán)體現(xiàn)價值的主要因素在于入市流通、交易。如果財產(chǎn)權(quán)益不能上市流通,則根本就難以產(chǎn)生價值。因現(xiàn)行土地管理法和建設(shè)用地市場的影響,農(nóng)村集體土地難以入市流轉(zhuǎn),而城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的供不應(yīng)求,造就了國有建設(shè)用地價格的不斷飆升。農(nóng)村集體土地、國有建設(shè)用地同屬于用益物權(quán),但同權(quán)不同價,損害了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民的合法權(quán)益。

　　制度障礙致農(nóng)民權(quán)利變現(xiàn)受阻

　　秦希燕表示,要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益,讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果,就必須賦予其更多財產(chǎn)權(quán)益,加快推進城鄉(xiāng)一體化進程,加快農(nóng)民進城落戶的市民化進程。然而,農(nóng)民一方面難以通過流轉(zhuǎn)集體土地(尤其是宅基地)而獲得財產(chǎn)收益,另一方面又因城鎮(zhèn)國有土地價格飆升、房價居高不下而難以在城鎮(zhèn)安居樂業(yè),這就會嚴重制約城鄉(xiāng)一體化的推進,阻礙農(nóng)民共享現(xiàn)代化成果。

　　“有恒產(chǎn)者才有恒心,產(chǎn)權(quán)必須給予長久的保護。”秦希燕說,目前土地管理法雖然規(guī)定為了公共利益可征收集體所有的土地、個人房屋等,但并未對公共利益進行明確的界定,致使公共利益被擴大解釋,甚至部分房地產(chǎn)開發(fā)等商業(yè)項目也利用公共利益的名義進行征收,不利于對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民產(chǎn)權(quán)的長久保護。

　　同時,當(dāng)前農(nóng)村土地承包權(quán)制度和農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)的實踐,尤其是農(nóng)村土地承包法有關(guān)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定,沒有區(qū)分承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),而且承包權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定,本身就具有局限性,也與現(xiàn)實中承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置不相符合,無論是承包權(quán)的流轉(zhuǎn),還是經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),都還存在一些法律層面的障礙,容易引發(fā)糾紛。

　　公共利益范圍亟待合理界定

　　十八屆三中全會提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度,探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道,建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行”后,黨中央、國務(wù)院先后出臺了一系列相關(guān)政策,為修訂土地管理法提供了政策支撐。而落實黨中央、國務(wù)院的政策,全面深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,需要對土地管理法進行修改。

　　“首先,需要完善土地征收征用制度,合理界定公共利益范圍。”秦希燕提出,為了防止公共利益被濫用,應(yīng)當(dāng)以立法形式合理界定公共利益的范圍,國務(wù)院可采用制定目錄的方式,確定公共利益的范圍；也可以采用排除法,明確不得以公共利益為名進行征收的范圍。

　　“其次,要允許農(nóng)民集體所有的土地進入城市市區(qū),推進城鄉(xiāng)一體化。”秦希燕建議,城市市區(qū)的土地屬于國家所有,但新增的城市市區(qū)的土地也可以屬于農(nóng)民集體所有。

　　“其三,要建立健全統(tǒng)一的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場,完善流轉(zhuǎn)制度。”秦希燕指出,目前我國國土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓市場、交易程序已基本完善,但針對農(nóng)村集體土地,受禁止入市的影響,相關(guān)交易市場、交易規(guī)則尚未形成。因此,在允許農(nóng)村集體土地入市的情形下,應(yīng)當(dāng)建立健全統(tǒng)一的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場,完善流轉(zhuǎn)制度。

　　“其四,要改變建設(shè)用地必須使用國有土地的現(xiàn)狀,允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)入市。”秦希燕認為,要想徹底解決農(nóng)村集體土地、國有土地同權(quán)不同價的現(xiàn)狀,切實保護農(nóng)民的產(chǎn)權(quán),應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村集體土地入市,但應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃。

　　土地承包法應(yīng)明確流轉(zhuǎn)雙方義務(wù)

　　針對目前我國農(nóng)民對其宅基地以及房屋主要功能為居住使用,收益、處分等權(quán)能作用尚未充分發(fā)揮,農(nóng)民難以基于宅基地而獲得財產(chǎn)性收益。秦希燕提出,要充分保障宅基地用益物權(quán)的權(quán)能,擴大農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利。宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)直接相關(guān),宅基地歸集體所有,但房屋歸農(nóng)民所有。

　　“此外,要允許農(nóng)民集體所有土地可用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),但應(yīng)當(dāng)符合土地總體規(guī)劃。”秦希燕說。

　　對于如何防止土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,農(nóng)用地用途被不正當(dāng)?shù)母淖?秦希燕建議,土地承包法應(yīng)明確規(guī)定土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)雙方都負有防止土地農(nóng)業(yè)用途改變的義務(wù),明確發(fā)包人、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中介及監(jiān)督管理主體對防范土地用途改變同樣具有監(jiān)管職責(zé)或義務(wù)；明確規(guī)定土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)雙方、發(fā)包人、土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)中介及監(jiān)督管理主體,未盡相應(yīng)義務(wù)都應(yīng)承擔(dān)明確可行的法律責(zé)任。

　　人大代表談農(nóng)村土地制度改革

　　安徽省委書記李錦斌代表:

　　在安徽代表團全體會議上,安徽省委書記李錦斌代表在談到農(nóng)村改革時介紹說,這一年來,安徽積極爭當(dāng)改革先鋒,堅定地以敢為人先的大包干精神推動農(nóng)村改革。三項針對農(nóng)村改革的“先行先試”在安徽全省開花遍地。土地確權(quán)8000萬畝,確權(quán)后的土地在流轉(zhuǎn)中變?yōu)檗r(nóng)民資本。農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶,讓農(nóng)村沉睡多年的資產(chǎn)流動起來。

　　針對現(xiàn)實中有相當(dāng)一部分被征收土地未履行法定審批手續(xù),圈地濫征和征而不用導(dǎo)致土地閑置普遍存在,造成土地資源浪費的情況,海南代表團則集體提出議案,建議修改土地管理法,對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地實行更加嚴格的審批權(quán)限及程序,完善征地程序。

　　萬家麗集團董事長黃志明代表:

　　在談到調(diào)整農(nóng)村土地政策、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化的話題時,萬家麗集團董事長黃志明代表說,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進,現(xiàn)行土地管理制度特別是農(nóng)村土地管理制度與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)。農(nóng)村流轉(zhuǎn)的土地很難進行抵押融資貸款,因而不能為農(nóng)業(yè)的后續(xù)發(fā)展提供資金的支持,而這又反過來影響農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)。

　　為此,黃志明建議農(nóng)村土地與城市土地應(yīng)該同權(quán)入市,既體現(xiàn)了利益的公平,又增加了農(nóng)民收入,還增加了國家來自土地資源的收入,同時也給農(nóng)村發(fā)展帶來大量的資金,是一件利國利民的大好事。

　　民進中央常委、清華大學(xué)教授蔡繼明代表:

　　民進中央常委、清華大學(xué)教授蔡繼明代表,常年聚焦農(nóng)村土地制度改革,今年他再次就土地管理法的修改帶來了更為詳細的議案。在他看來,當(dāng)前土地管理法取消了集體土地的建設(shè)用地使用權(quán),禁止集體土地進入建設(shè)用地市場,造成集體土地與國有土地產(chǎn)權(quán)制度不平等,使集體土地不能參與工業(yè)化、城市化建設(shè),分享工業(yè)化、城市化利益,損害了農(nóng)民權(quán)益；而農(nóng)村宅基地沒有處分權(quán)因而不能流動,又造成了大量“空心村”、土地閑置。

　　為此,蔡繼明在《關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的議案》中提出,要嚴格規(guī)定政府的征地行為只限于公益性用地范圍,允許城市土地保留集體所有權(quán),明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體,明確農(nóng)村集體土地與國有土地同地同權(quán)同價等。