解決生態文明領域深層次問題 還要靠統籌協調

　　作者：蔣洪強（生態環境部環境規劃院副總工程師、研究員）

　　為什么中央要提出完善生態文明領域統籌協調機制？黨的十八大以來，生態文明體制改革取得重要成效，但也應當看到，推進生態文明領域改革仍存在不少深層次矛盾；此外，生態文明建設的系統性、整體性特點，也要求我們做好統籌協調，以便生態文明各領域能夠更好地發揮整體效能，協同共進。

　　我國生態環境治理體系改革進展如何

　　近年來，我國生態環境治理體系改革持續向縱深推進，主要表現為：

　　加快推進生態文明制度體系建設。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央推動全面深化改革，實施“五位一體”總體戰略，相繼出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》，制定了80多項涉及生態文明建設的改革任務和成果，“四梁八柱”生態文明制度體系基本建立。2018年5月，全國生態環境保護大會正式確立習近平生態文明思想，生態文明寫入憲法和黨章，生態環境治理體系改革縱深推進。

　　深入推進生態文明行政機構體制改革。組建自然資源部，將自然資源管理相關部門分散的職責集中統一起來，以實現權責明晰，更好地促進管控和保護自然資源。組建生態環境部，統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責，海洋環境保護、應對氣候變化等職能劃入，強化了生態環境保護工作的統籌協調。在解決區域性、流域性、跨部門等問題上，不斷優化機構設置，設立京津冀大氣環境管理局，成立七大流域（海域）生態環境監督管理局，在解決長期以來區域、流域、海域生態環境監管職責交叉、多頭管理問題上實現新突破。

　　強化生態文明統籌協調法規制度建設。出臺《中華人民共和國環境保護法》，首次寫入“推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展”。加大中央生態環保督察，制定出臺生態環境保護責任清單，深化“黨政同責、一崗雙責”。積極推進生態環境執法改革，組建生態環境保護綜合執法隊伍，強化生態環境統一監管職責。加強生態文明建設目標評價考核、生態環境損害責任追究、河（湖）長制等制度改革。各地區以習近平生態文明思想為指導，創建示范、探索成立生態文明建設委員會，統籌推動經濟發展和環境保護，推動生態文明建設從實踐到認識發生了歷史性、轉折性、全局性變化。

　　協調發展，還有哪些地方需要統籌

　　黨的十九屆五中全會提出促進經濟社會發展全面綠色轉型。目前，在生產與消費、開發與保護、城市與鄉村等領域，綠色化政策依然零散，不足以形成系統推動力。“三個沒有根本改變”，即以重化工為主的產業結構、以煤為主的能源結構、以公路貨運為主的運輸結構沒有根本改變，資源環境承載能力已經達到或者接近上限的狀況沒有根本改變，生態環境事件多發頻發的高風險態勢沒有根本改變，導致生態環保的根源性壓力依然較大，生態環境保護與經濟社會協調發展仍是重大難題。

　　由于歷史原因，我國自然資源開發與保護監管分要素、分行業管理體制特點突出，生態保護統一監督管理能力薄弱。新一輪國務院機構改革，賦予了生態環境部門統一行使生態監管與行政執法職責，有利于實現污染防治和生態保護的統籌。

　　我國區域生產力布局、經濟發展水平與自然資源稟賦反差較大，隨著經濟社會發展，東中西、南北等區域梯度差異更加鮮明。由于區域發展的不均衡和生態環境問題的區域性、流域性特征，統籌協調解決區域間、上下流域、城市與農村等生態環境問題難度較大，京津冀及周邊地區、長江經濟帶、黃河流域等重點區域生態環境治理需要統籌協調。

　　目前，我國中央、地方及各部門間分類分級的生態環保事權責任劃分明細清單仍不完善，帶來許多生態環境管理“真空”現象，導致出了問題找不到責任主體，生態環保責任追究、監督機制難以真正落實。由于事權與財權不相匹配，特別是一些生態環保問題嚴重的地區往往是欠發達地區，難以實現財權分擔，導致生態環境保護目標落空，甚至一定程度上強化了地方保護主義。

　　此外，在生態文明領域的立法、規章、標準等制定方面，部門化傾向明顯，容易出現“立法部門化、部門利益化、利益法律化”。生態環保分工需要不同職能部門間、跨區域政府間的分工和配合，目前很多機制都是“軟性”協調，一些跨部門的協調機制，如聯席會議制、聯合會審會簽制等，統籌協調難度大，行政效率不高。

　　如何完善生態文明領域統籌協調機制

　　為完善生態文明領域統籌協調機制，筆者提出以下建議：

　　其一，加強頂層統籌，建議成立中央生態文明建設工作領導小組或中央生態文明委員會，組織起草生態文明建設重大文件，統籌協調解決生態文明領域重大事項，建立重點區域、流域、領域生態文明聯動協作機制，形成中央與地方、各部門、全社會共同推進生態文明建設“一盤棋”。

　　其二，堅持資源開發管理與保護監管相對獨立原則、生態系統整體保護與統一監管原則，統籌資源監管與環境保護、生態保護與污染防治，完善環境與氣候、陸地與海洋、地上與地下等統籌工作，進一步調整職能、健全機構、完善制度、創新機制，全面增強生態環保統一性、權威性、高效性和執行力。

　　其三，制定生態文明建設促進法，開展現行法律法規生態化和不統籌不協調方面的修訂。加強重點領域立法，推進制（修）訂資源環境類法律法規和經濟民事法律的“生態化”。加強環境司法，健全環境行政執法與環境司法銜接配合機制。

　　其四，以新一輪國土空間規劃為基礎，統籌整合現有主體功能區劃、自然保護地體系、生態功能區劃，統籌劃定落實好生態、生產、生活與生態保護紅線、城鎮開發邊界、永久基本農田“三區三線”管控邊界。推動建立生態空間監測評估預警體系，實施嚴格有度的生態保護紅線管控措施，在保護中促進開發、在開發中落實保護。

　　其五，建立更加全面的生態文明政績考核體系，探索建立國內生產總值（GDP）與生態系統生產總值（GEP）雙評價機制。強化各級人民代表大會對生態文明建設監督問責。統籌政府與市場、國家與社會的關系，形成政府主導、市場激勵、社會參與的生態文明治理體系。加大資金、人才、政策支持，統籌提升地方基層、邊疆少數民族和農村地區等生態文明治理能力。

　　《光明日報》（ 2020年11月07日 05版）