●彩票業誕生20年，去年銷售總量突破1000億元，尚無正式法律法規。目前《彩票管理條例》正在制定中
一位老人在投注江蘇南京市體育彩票推出的高頻彩票。劉 莉攝
●1987年，經國務院批準，中國社會福利有獎募捐委員會成立，成為新中國第一個全國性專業彩票發行機構
●20年中，彩票管理主要由國務院頒布規范性文件和一些部門規章來規范
●2001年，國務院頒布《關于進一步規范彩票管理的通知》，提出由財政部盡快起草《彩票管理條例》
●2007年，我國彩票銷售總量突破1000億元。而《彩票管理條例》已進入國務院立法程序
1月22日，記者從國務院法制辦了解到，目前《彩票管理條例》已經進入國務院立法程序。彩票業誕生20年，始終沒有配套的法律法規的狀況有望改變。
1月17日，民政部全國福利彩票工作會議上透露，2007年中國福利彩票總銷量達631.6億元，為國家籌集福彩公益金217億余元。而加上此前公布的體育彩票的數據，去年全國銷售彩票總量達1016億元，首次破1000億元，籌集公益金則超過300億元。
20年立法空白
彩票管理條例有望盡快出臺
有人說：“彩票雖小，卻一頭連著千家萬戶，一頭連著國計民生。”此言不假，彩票是一種為社會公益事業籌集資金的重要工具，發行彩票也被認為是匯集閑散資金，彌補國家財政，有效解決社會福利和社會難點問題的“國際經驗”。
目前全世界有120多個國家和地區發行彩票，大都制定有專門的彩票法律。而我國發行彩票超過20年，對于彩票發行、銷售、監管和公益金分配使用等環節的規范，主要靠國務院的幾份規范性文件和相關部門的部門規章來約束。因此，彩票立法的呼聲一直很高，但卻總是“只聞樓梯響，不見人下來”。
2007年底，有消息稱《彩票管理條例》正在加快制定，而且有望盡快出臺，“彩票立法”再一次成為輿論的焦點。本報記者專門向國務院法制辦核實此消息，法制辦有關人士確認此條例目前正在制定中。
其實，2001年國務院《關于進一步規范彩票管理的通知》就曾提出，由財政部盡快起草《彩票管理條例》。綜合這些信息分析，國人翹首期待的“彩票立法”將首先以行政法規的形式得以確立，而且這一進程可能會在較短時間內完成。
關注“問題彩民”
立法應防范社會風險
2007年是中國彩票業創造紀錄的一年，紀錄不僅僅是總量突破1000億元。
11月27日，甘肅省嘉峪關一位彩民投注福利彩票雙色球，中了1.13億元巨獎，創下我國發行彩票20年來單人中獎最高紀錄。對于普通人來說，彩票可以帶來游戲的樂趣，也代表著一種機會和運氣。
據民政部公布福利彩票相關數據推算，去年全國人均購買彩票78.76元，占人均年純收入約1.20%。
“以極少量的閑錢換取極小的機會。”對于彩民來說，這是一個理性的底線。然而，財富神化的不斷沖擊，卻讓一些人不斷突破這條底線。
“白領淪為服務生，挪用公款購彩票鋃鐺入獄。”近幾年，彩民因為沉迷于彩票無法自拔，致使自己無心工作、傾家蕩產的報道屢屢見諸報端。2007年4月，河北邯鄲農行員工任曉峰、馬向景從自己管理的金庫中盜竊5100萬金庫巨款，舉國震驚，其中竟有4300萬用來購買彩票，也創造了彩票發行歷史的“另類紀錄”。
“彩票法律法規的制定首先應該明確這個行業存在一定‘負面性’。不承認這一點，就很難設計出能有效預防風險的法律制度”，北京大學公益彩票事業研究所執行所長王薛紅博士如是說。
王薛紅認為，要引導彩民理性對待彩票，而制定法律必須以有相當數量的彩民不理性為假設，這樣才可能通過法律制度來防范彩票帶來的社會風險。比如在彩票銷售環節設定風險提示、限額銷售等控制機制。
她認為，條例還應該體現對彩民利益和訴求的尊重，尤其是對“問題彩民”的關注。可以規定從彩票銷售收入中抽取一部分作為救助問題彩民的基金等，至少應該有原則規定。
管、發真正分離
避免部門利益法律化
1987年6月，經國務院批準，中國社會福利有獎募捐委員會成立，成為新中國第一個全國性專業彩票發行機構。1994年，國務院批準當時的國家體委在全國范圍內發行體育彩票。時至今日，“福利彩票”和“體育彩票”就是中國彩票的兩大類。
“管發分離”被認為是彩票管理的方向，即管理工作由福彩和體彩中心這兩類事業單位負責，而發行和銷售委托給公司操作。
但有專家認為，目前的“管發分離”尚缺少法律依據，比如與公司之間如何委托，委托給誰，是否必須引進公開招投標機制等問題都有待于法律予以細化。2004年轟動一時的“西安寶馬彩票案”就與對委托機構的約束、管理有密切關系。
我國對于彩票的管理體制幾經調整，目前依據2001年10月頒布的《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》以及此后出臺的相關規定。審批權在國務院，財政部負責監管，而由民政部、國家體育總局組織實施。同時，按照“收支兩條線”的原則，對彩票發行收入實行專戶管理。彩票發行資金構成比例調整為：返獎比例不得低于50%，發行費用比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。
然而，在彩票管理環節出現的問題卻仍然不斷。2007年12月19日，國家體育彩票管理中心原副主任張偉華，因犯受賄罪被北京市第一中級人民法院一審判處有期徒刑10年6個月。
此前，2005年審計署發布的審計報告中指出，在彩票印制過程中，國家體彩中心負責人“弄虛作假，指定所辦公司將代理進口電腦彩票專用熱敏紙業務，委托給不具有進出口經營權的私營企業，人為增加環節，轉手高價采購，致使彩票發行費在2003年2月至2005年1月流失2341萬元。”
同時，身為事業單位的國家體彩中心，“向所辦的兩家公司支付體育彩票發行費，用于彩票印制、發行，但支付的發行費超過實際需要，在扣除全部成本費用后，兩公司獲利高達5.58億元。”
王薛紅說，從目前情況看，條例首先還是要對現有管理體制法制化，進一步明確各部門的職責、產業政策、發行宗旨和發行機構等。同時王薛紅認為，在條例中，應該更多體現行政部門的權力與責任的統一，還應該避免部門利益的法律化。
用好300億公益金
增加公眾參與程度
“如何用好300億以上的公益金？”這是公眾普遍關心的問題。就立法而言，如何能使公益金使用更加公開、透明，真正用得其所，也正是人們對彩票立法的期待。
其實，在發行后較長的一段時間，發行彩票公益金都是由發行部門來安排使用的。2000年后，財政部正式從中國人民銀行手中接過了彩票市場監督管理職能后，公益金的使用范圍擴大了。有學者認為，從那時起“部門彩票”才開始變成“國家彩票”。
按照目前財政部規定的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央與地方之間，按50%∶50%的比例分配。中央集中的彩票公益金，在社會保障基金、專項公益金、民政部和國家體育總局之間，按60%、30%、5%和5%的比例分配。地方留成的彩票公益金，將福利彩票和體育彩票分開核算，按彩票發行宗旨使用，由省級人民政府財政部門協商民政、體育部門研究確定分配原則。
“這個行業匯聚了大量來自公眾的財富，而這些資金使用的公益性是彩票行業的首要價值。”王薛紅說，對于公益金的分配和使用應該更加公開、透明，還應該更多體現公眾的參與。
她認為，可以專門設立公益金監管和分配使用委員會，由相關政府部門和專家學者公眾代表等組成，共同決定公益金的分配和使用，避免權力缺少制約，在公益金分配上的失衡。（記者 劉曉鵬）
