【宏觀·政策】《立法法》15年來(lái)首次“大修”讓地方政府不再“任性”

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 鄒堅(jiān)貞丨北京報(bào)道

　　3月15日，全國(guó)人大代表在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議閉幕會(huì)上表決通過(guò)了關(guān)于修改《立法法》的決定，用十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議副秘書(shū)長(zhǎng)、發(fā)言人傅瑩的話來(lái)說(shuō)，《立法法》是規(guī)范所有立法行為的法，被稱(chēng)為“管法的法”。

　　去年，多地“連夜出臺(tái)”的機(jī)動(dòng)車(chē)限號(hào)或限購(gòu)政策、“說(shuō)漲就漲”的燃油稅、“土法大于國(guó)法”的地方政府紅頭文件，等等，都為《立法法》的備受關(guān)注，埋下了伏筆。立什么法、怎么立法，以及政府如何守法等問(wèn)題隨之而來(lái)。

　　此次修訂，是《立法法》頒布15年以來(lái)的首次“大修”。2000年開(kāi)始施行的《立法法》共94個(gè)條款，本次修改增設(shè)11條、35處，修改條款占1/3，這些修改帶給《立法法》的變化有多大？對(duì)未來(lái)又有什么影響？

　　現(xiàn)有稅收條例全部改為稅法：2020年完成

　　全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康接受媒體采訪時(shí)表示，我國(guó)目前的十余種稅收條例都要制定成法律，從而催生出十余部稅法。據(jù)賈康介紹，財(cái)政部制定了一個(gè)時(shí)間表，計(jì)劃在2020年完成所有稅種的立法工作，任務(wù)十分緊迫。

　　目前，我國(guó)稅收共18種，但只有3種是由法律規(guī)定的，其他15種都是國(guó)務(wù)院制定暫行條例后開(kāi)征的。暫行條例屬于行政法規(guī)，效力低于法律。自1985年全國(guó)人大把稅收立法權(quán)授予國(guó)務(wù)院，“條例”或“暫行條例”就成了大多數(shù)稅收的征收依據(jù)，其收入占稅收總收入的約70%。而且一些“暫行條例”已經(jīng)“暫行”了近20年。

　　以2009年起施行的《消費(fèi)稅暫行條例》為例，該條例規(guī)定成品油消費(fèi)稅調(diào)整由財(cái)政部和國(guó)稅總局起草意見(jiàn)后上報(bào)國(guó)務(wù)院，由國(guó)務(wù)院審批通過(guò)后實(shí)施。

　　對(duì)此，有車(chē)一族想必有切膚之痛，去年11月到今年1月，在油價(jià)“三連跌”的情況下，成品油消費(fèi)稅卻來(lái)了個(gè)“三連漲”。公眾質(zhì)疑財(cái)政部調(diào)整燃油稅太“任性”，但有《消費(fèi)稅暫行條例》作依據(jù)，雖然“任性”卻并不違法。類(lèi)似的“任性”行為還有很多，而這些將伴隨著《立法法》的修改而終結(jié)。

　　傅瑩在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上表示，這次提交審議的《立法法修正案草案》當(dāng)中，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的稅收專(zhuān)屬立法權(quán)作了更加明確的規(guī)定。如果草案通過(guò)，在2020年之前，要全面落實(shí)稅收法定原則。也就是說(shuō)，人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)有明確的授權(quán)期限，并規(guī)定授權(quán)的期限不得超過(guò)五年。這意味著，今后這樣“一次授權(quán)，長(zhǎng)期有效”的情形將不復(fù)存在。

　　“紅頭文件”不在調(diào)整范圍，但更不能“任性”

　　過(guò)去的2014年，“限行”、“限購(gòu)”常常令人措手不及。

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川告訴記者，深圳去年進(jìn)行車(chē)輛限購(gòu)并不是通過(guò)地方政府規(guī)章，而是深圳市政府做出了一個(gè)行政決定，也就是媒體所稱(chēng)的“紅頭文件”。“紅頭文件”指的是各級(jí)政府和政府部門(mén)發(fā)布的規(guī)章以下的，具有普遍約束力的決定、命令，又稱(chēng)“行政規(guī)范性文件”。也就是說(shuō)，“紅頭文件”不屬于法律的范疇，其效力甚至在最低階的法律文件——地方政府規(guī)章之下，且由于沒(méi)有統(tǒng)一的法律調(diào)整，在制定程序上比規(guī)章寬松很多。

　　社會(huì)各界對(duì)此次修改對(duì)“紅頭文件”進(jìn)行規(guī)范寄予厚望。有媒體就報(bào)道稱(chēng)，新《立法法》將勒住“紅頭文件”這匹“任性”的馬。不過(guò)這可能是一個(gè)誤讀。

　　3月9日下午，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議新聞中心舉行的記者會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任鄭淑娜在回答記者關(guān)于“限行”、“限購(gòu)”的“紅頭文件”是否違法的提問(wèn)時(shí)就回應(yīng)稱(chēng)，現(xiàn)在媒體提到的“紅頭文件”，不是地方政府規(guī)章，不屬于《立法法》的調(diào)整范圍。

　　不過(guò)，鄭淑娜表示，“紅頭文件”雖然不屬于《立法法》的調(diào)整范圍，但是沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)，更不能設(shè)定減損公民權(quán)利和增加公民義務(wù)的規(guī)范。我國(guó)監(jiān)督法規(guī)定，本級(jí)人大常委會(huì)可以審查本級(jí)人民政府的決定、命令是不是符合法律、法規(guī)規(guī)定。如果不符合法律、法規(guī)規(guī)定，人大有權(quán)予以撤銷(xiāo)。而這里所說(shuō)的規(guī)范性文件，當(dāng)然包括了“紅頭文件”。

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授朱力宇告訴記者，目前，我國(guó)地方性法規(guī)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于地方政府規(guī)章的數(shù)量，地方各級(jí)人民政府實(shí)行的民主集中制與地方各級(jí)人民代表大會(huì)實(shí)行的民主集中制相比，有很大差距。在首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下制定的地方政府規(guī)章更容易體現(xiàn)的是部門(mén)利益、首長(zhǎng)意志。

　　正因?yàn)榇耍�新《立法法》作出�?guī)定：沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

　　另外，新《立法法》也從實(shí)際出發(fā)作出規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。但政府規(guī)章實(shí)施滿(mǎn)兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。

　　莫于川的解讀是，這就相當(dāng)于上了個(gè)定時(shí)器，時(shí)間一到必須重新審查，能升級(jí)就升級(jí)，不升級(jí)就將廢止。

　　更能夠反映人民意愿

　　此外，新《立法法》規(guī)定，在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，可以召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取基層和有關(guān)群體代表、有關(guān)部門(mén)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和有關(guān)專(zhuān)家等方面的意見(jiàn)。

　　中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、行政法學(xué)教授馬懷德指出，過(guò)去在法律制定過(guò)程中，公眾也有一些參與的權(quán)利和渠道，但是深度和廣度都不夠，立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與的重視和保障不夠、反饋不及時(shí)，公眾參與立法的意見(jiàn)能否被吸收以及吸收的程度也沒(méi)有制度上的保障。新《立法法》明確規(guī)定要擴(kuò)大公眾的參與，更能夠反映人民意愿。