編者按7月份，國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》明確提出，“繼續(xù)按照總量控制、分類管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解的原則，防范化解地方政府融資平臺(tái)貸款等風(fēng)險(xiǎn)”。當(dāng)前，地方政府融資平臺(tái)貸款和其他債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及防范化解，是國(guó)內(nèi)外各方高度關(guān)注的話題。本報(bào)今天推出“聚焦防范化解地方政府融資平臺(tái)貸款和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”特別報(bào)道，對(duì)當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)貸款和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀、成因和治理對(duì)策等方面進(jìn)行深入分析報(bào)道。敬請(qǐng)讀者關(guān)注。
記者卓尚進(jìn)隨著8月份國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)五級(jí)政府債務(wù)全面審計(jì)的開展，中國(guó)地方政府融資平臺(tái)貸款和債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)再度成為國(guó)內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)。
7月初頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》明確提出，“繼續(xù)按照總量控制、分類管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解的原則，防范化解地方政府融資平臺(tái)貸款等風(fēng)險(xiǎn)”。今后一個(gè)時(shí)期，按照這一原則，由新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)的、多方參與防范和化解地方政府融資平臺(tái)貸款和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐，終將取得勝利。
在中國(guó)當(dāng)前國(guó)情下，地方政府融資平臺(tái)貸款和債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)及防范，并不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的純經(jīng)濟(jì)問題，其本質(zhì)上是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，需要從方方面面深刻地認(rèn)識(shí)和分析，從而找到切實(shí)可行的解決辦法。
中國(guó)不能容忍出現(xiàn)“財(cái)政懸崖”和“底特律破產(chǎn)”
自2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，國(guó)際金融危機(jī)在債務(wù)領(lǐng)域的演化，導(dǎo)致歐美國(guó)家先后衍生或催生出歐債危機(jī)、美國(guó)“財(cái)政懸崖”及“底特律破產(chǎn)”等事件。
當(dāng)下，國(guó)際社會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)看空中國(guó)的一個(gè)理由認(rèn)為，中國(guó)龐大的地方政府融資平臺(tái)貸款和債務(wù)有可能爆發(fā)危機(jī)，或呈現(xiàn)類似美國(guó)的“財(cái)政懸崖”及“底特律破產(chǎn)”這類系統(tǒng)性或區(qū)域性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。在他們看來(lái)，中國(guó)各地債務(wù)總額已接近當(dāng)年全國(guó)GDP規(guī)模，甚至有些地方政府的債務(wù)總額已達(dá)地方GDP規(guī)模的200%至300%，已達(dá)到底特律市資不抵債的程度。
其實(shí)，這種論調(diào)言過其實(shí)。姑且不說(shuō)我國(guó)地方政府只是中央政府的一個(gè)組成層級(jí)，地方政府債務(wù)最終會(huì)由中央政府兜底，中國(guó)不會(huì)發(fā)生某個(gè)地方政府破產(chǎn)的案例。即使各地債務(wù)總額已接近當(dāng)年全國(guó)GDP規(guī)模，也不會(huì)構(gòu)成發(fā)生債務(wù)危機(jī)的充足條件。何況我國(guó)財(cái)政赤字只占GDP不到2%，根本不可能出現(xiàn)類似美國(guó)那樣的“財(cái)政懸崖”。
盡管如此，我們不能忽視全國(guó)各地平臺(tái)貸款和債務(wù)正在以較快速度增長(zhǎng)及其存在潛在財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)。
“當(dāng)前的中國(guó)已存在事實(shí)上的金融危機(jī)現(xiàn)象�！苯鹑趯W(xué)家夏斌日前在一次研討會(huì)上發(fā)言說(shuō)，確實(shí)有些企業(yè)該破產(chǎn)沒破產(chǎn)，有些地方政府融資平臺(tái)早就資不抵債，在靠增加貸款維持著。
渣打銀行前不久發(fā)布的《亞洲債務(wù)大起底》報(bào)告顯示，“在亞洲經(jīng)濟(jì)體中，中國(guó)的杠桿狀況最令人擔(dān)憂�！薄爸袊�(guó)的債務(wù)規(guī)模仍在上升，據(jù)估算，截至2012年三季度末，債務(wù)總額占GDP的比重從一年前的201%上升至214%�！逼渲�，企業(yè)信貸總額占GDP的117%、政府部門的信貸總額占GDP的78%。
銀監(jiān)會(huì)日前公布的數(shù)據(jù)顯示，至2013年6月末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額9.7萬(wàn)億元，同比增速為6.2%，低于各項(xiàng)貸款平均增速9個(gè)百分點(diǎn)。
可以說(shuō)，在審計(jì)署本次審計(jì)結(jié)果出來(lái)之前，地方平臺(tái)貸款約占地方債務(wù)總額的60%，而地方政府持有的其他債務(wù)信息則非常不透明。在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)一定程度的減速、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型加快的背景下，目前地方平臺(tái)貸款余額不減反增，地方總債務(wù)還在以高于GDP增速的速度增長(zhǎng)，其潛藏的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)還在積聚，銀行資產(chǎn)質(zhì)量具有下行的風(fēng)險(xiǎn)。
渣打銀行報(bào)告還指出，杠桿增加潛含風(fēng)險(xiǎn)。歷史上多次金融危機(jī)發(fā)生之前，先有杠桿的急劇上升。信貸質(zhì)量一定程度地惡化，也會(huì)給中國(guó)帶來(lái)嚴(yán)重影響。
新一屆政府已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到地方平臺(tái)貸款及債務(wù)增加潛伏的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)及可能給經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的影響，并有可能采取進(jìn)一步的措施。可以說(shuō)，中國(guó)不會(huì)容忍出現(xiàn)類似美國(guó)式的“財(cái)政懸崖”和“底特律破產(chǎn)”這樣的風(fēng)險(xiǎn)。
不能忽視風(fēng)險(xiǎn)積聚的深層原因
致使地方平臺(tái)貸款及債務(wù)不斷增加的因素，若深入分析，確實(shí)具有“中國(guó)特色”的深層原因。
在地方總債務(wù)中，約有60%是由銀行貸款構(gòu)成，有些地方對(duì)銀行的借款達(dá)到了80%以上�？梢哉f(shuō)，巨額的地方平臺(tái)貸款的出現(xiàn)，與銀行的“親政府意識(shí)”和“親政府行為”有不可分的聯(lián)系。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)商業(yè)銀行基于“親政府意識(shí)”，向中央政府部門和地方政府“推薦”、“引導(dǎo)”的大項(xiàng)目投放了巨額貸款。在2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以后，國(guó)有大行競(jìng)相與鐵道部等大部委簽署協(xié)議、達(dá)成巨額授信意向，地方型銀行與地方政府部門競(jìng)相簽署協(xié)議，向地方容易出“政績(jī)”的項(xiàng)目投放巨額貸款。在此過程中，一些銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理體系給予地方政府信用太高的“分值權(quán)重”，審貸程序流于形式。由此，埋下銀行資產(chǎn)質(zhì)量被地方平臺(tái)貸款“綁架”的隱患。
凡事都可從兩方面分析。巨額的地方平臺(tái)貸款的出現(xiàn)，一方面是商業(yè)銀行“親政府意識(shí)(行為)”的后果，另一方面是政府部門對(duì)商業(yè)銀行直接或間接施加干預(yù)或影響的結(jié)果。如為應(yīng)對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)影響，中央政府出臺(tái)了“4萬(wàn)億”一攬子投資計(jì)劃，國(guó)家有關(guān)部委匆匆批復(fù)了一大批“鐵公基”項(xiàng)目，而掌握了越來(lái)越多資源的地方政府部門乘機(jī)上馬了許多類似項(xiàng)目，甚至是“兩高一�！表�(xiàng)目。在這其中，地方政府大多是從銀行貸款進(jìn)入地方融資平臺(tái)，由平臺(tái)來(lái)開展這些項(xiàng)目，其直接結(jié)果是出現(xiàn)了超過10萬(wàn)億元的地方平臺(tái)貸款，加劇了產(chǎn)能過剩，結(jié)構(gòu)調(diào)整積重難返。
在當(dāng)前國(guó)情下，中央政府對(duì)地方政府的考核長(zhǎng)期注重GDP規(guī)模及增長(zhǎng)速度，而許多地方政府官員往往以此作為自己的短期責(zé)任目標(biāo)。在這種考核機(jī)制的導(dǎo)向下，地方政府官員要在短短幾年任期內(nèi)取得政績(jī)，就很自然地要加大投資、上大項(xiàng)目、多上項(xiàng)目，為此就要負(fù)債、貸款、融資�！�4萬(wàn)億”刺激計(jì)劃又給其帶來(lái)難得機(jī)遇，地方政府紛紛設(shè)立或擴(kuò)大地方政府融資平臺(tái)，通過平臺(tái)向銀行貸款，通過平臺(tái)發(fā)行城投債，通過平臺(tái)爭(zhēng)取發(fā)行地方債券，甚至通過各種“影子銀行”來(lái)向地方平臺(tái)融資。
從上述幾個(gè)原因的分析中可以看出，銀行的“親政府行為”和政府部門對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)及政府官員短期責(zé)任目標(biāo)考核機(jī)制之間相互依存、相互影響和相互強(qiáng)化，形成一個(gè)難以走出的循環(huán)“怪圈”，由此使得我國(guó)地方政府融資平臺(tái)貸款及地方債務(wù)持續(xù)增長(zhǎng)，并潛伏著越來(lái)越大的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
綜合治理須痛下決心不能猶豫
要從根本上防范和化解地方融資平臺(tái)貸款及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不讓其演化成事實(shí)上的系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，必須以大無(wú)畏的勇氣，大力推進(jìn)改革，有的放矢，采取有效對(duì)策，多管齊下，綜合治理。
中央政府要真正改變以GDP增長(zhǎng)規(guī)模為標(biāo)桿的對(duì)地方政府官員的短期目標(biāo)責(zé)任制。對(duì)地方政府官員政績(jī)的考核，要注重其任期內(nèi)政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、法制建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等全方位的指標(biāo)，其中經(jīng)濟(jì)建設(shè)要加大地方是否增加“綠色GDP”、提高充分就業(yè)率、金融安全穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)〉眠M(jìn)展等方面的考核權(quán)重。當(dāng)考核機(jī)制改變后，才可能使地方政府減少對(duì)過度增加投資和多上項(xiàng)目的依賴，減少一味地追求貸款、追求發(fā)債、追求融資，這樣才可能為減少和防范、化解地方融資平臺(tái)貸款和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造有利條件。
要堅(jiān)持改革的精神，盡快調(diào)整政府和市場(chǎng)的關(guān)系，要減政放權(quán)，取消不必要的行政審批權(quán)，市場(chǎng)能做的事情政府不要干預(yù)，讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，逐步形成“小政府、大市場(chǎng)”的格局。形成這樣的局面后，國(guó)有大型銀行和地方性銀行才能不受政府部門直接或間接“推薦”、“引導(dǎo)”之類的影響，真正自主審貸放貸，以此保護(hù)銀行資產(chǎn)質(zhì)量持續(xù)安全穩(wěn)定。
而已深陷地方融資平臺(tái)貸款泥潭的商業(yè)銀行，從今以后要真正吸取以往的教訓(xùn)，要嚴(yán)格以《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，堅(jiān)持和保障依法經(jīng)營(yíng)和自主經(jīng)營(yíng)，改變自身的“親政府意識(shí)”和“親政府行為”，不要盲目地接受政府部門為地方融資平臺(tái)而開展的各種“推薦”、“引導(dǎo)”。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要繼續(xù)完善現(xiàn)代公司治理機(jī)制，打造全面科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，這也是保障銀行資產(chǎn)質(zhì)量穩(wěn)定良好、經(jīng)營(yíng)安全穩(wěn)健的重要保障。（卓尚進(jìn)）
