政府財算應有更真實的審批

　　自2011年起，清華大學《中國市級政府財政透明度研究》課題組對中國地級以上的市政府財政透明度進行研究，以2010年國內生產總值（GDP）為標準，從全國22個省、5個自治區中選取經濟發展水平最高的3個地級以上城市及4個直轄市為研究樣本。近日出爐的結果顯示，81個樣本城市中，僅有7個城市財政透明度及格，及格率為8．6％。

　　這份研究報告以各市2010年決算報告、2010年預算執行情況報告、2011年預算內財政報告等公布情況在內的8項指標衡量財政透明度。這其中大部分參照國際貨幣基金組織規定的國際通用標準，并結合了中國的實際情況，對于理解中國城市財政的現實狀況具有相當的參考價值。

　　雖然81個城市所處的財政透明程度有所不同，但從總體上來看，它們基本都以預算透明，決算隱秘，預算外不公布為表現。也就是說，拉開城市間透明度差距的，主要集中在預算公開程度的比較上。

　　應當說，財政是政府運作的基礎，公共財政來自納稅，政府怎么花錢是最緊要的事。政府財政問題，處于現代政治議題的核心地帶；歷史地看，人類政治形態的演進，無不以財政問題為肯綮或肇因。

　　近年來，以政府信息公開條例為帶動，一定程度上推進了各級政府的預算公開，但客觀而言，它離民眾的普遍期待，離財政公開的應然狀態都有著很大的差距。

　　人民依法通過一定的程序和方式，行使對國家重大財政事項的決定權，落實到實踐層面，通常體現于法律確立規范或經代議機構的批準。全國或地方人大的一個重要職能，就是對各級政府預算、決算的審批。決算隱秘、預算外不公布，城市財政存在的這些普遍問題，很容易讓人發問：當初這些財算報告是怎么被人大審查并“放行”的？

　　可以看到，在許多國家，財政議題通常是議會討論的主軸，就該不該作某項支出、支出多少、支出去向、受益主體、預期效果等問題，都不可避免地陷入唇槍舌劍，伴隨著驚心動魄。反觀國內人大財政審議過程，政府財算被批準顯得比較順利，有時甚至就是“走過場”。

　　對人大充分發揮預算監督作用的要求，近幾年不斷地被提及。雖然人大具有審批預算草案的權力，可是這項權力更多的是就預算草案的同意與否行使審批權，至于人大是否享有預算草案的修正權則沒有明確規定。它意味著，批準之外的其他決定都可能陷入“無所因循”的窘境，這恐怕也是各級人大鮮有否決預算案例的原因之一。

　　另一方面，從預算法定來看，無論是國家還是地方的很多重大財政事項，其實都未有納入到預算軌道。一如清華大學報告結果所呈現的，很多問題被“預算外化”，已經遠不為預算公開程度所現。

　　城市財政透明度的研究調查，揭示的不是一般意義上的公開透明不足問題，政府財政問題實際上是一個重大的政治問題，理應成為改革攻堅的重點內容。