打造制度之籠，從黨內做起

　　“把權力關進制度的籠子里”，是新一屆中央領導集體履新之后振奮人心的承諾之一，公眾多有期待。然而，打造制度之籠，是一項極其復雜的系統工程，需要穩步推進。5月27日，經中共中央批準，《中國共產黨黨內法規制定條例》及《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》對外公布。早在1990年，中央就頒布了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》�，F在，經過修訂和完善，這個條例歷經20余年終于正式出臺。

　　這個被稱作“黨內立法法”的法規，意義何在？不難預想，隨著這一重要法規的出臺，一方面，更多黨內法規的制定有了依循；另一方面，它將大大強化對現有黨內法規的統籌和梳理�？梢哉f，這兩個文件的頒布，既是打造制度之籠的具體舉措，也標志著制度建設上了一個新的臺階。

　　不同于其他黨內法規，這兩個文件是在為黨內立法立規矩。黨內的規矩怎樣制定，由誰來制定，事關重大。這些年來，我們黨致力于制度建設，出臺了不少各式各樣的條例和規定，發揮了很大作用，但也有一些情況值得思考。一是對怎樣立規矩還缺乏統一要求，一定程度上存在隨意制定、越權制定、重復制定等無序現象。二是立規矩的主體比較混亂。有的條例和規定，看上去像模像樣，但仔細一琢磨，不對了，制定者把自己置身于外，被管的對象成了管的主體。

　　事實表明，讓應該被規則約束的人去制定規則，其結果往往不是權力受到約束，而是權力膨脹。立法法就是對立法權力的規范。這次條例對黨內法規制定權限作出專門規定，明確了哪些事項只能由黨的中央組織制定，哪些事項可以由中央紀委、中央各部門或省區市黨委制定，對于減少制定黨內法規方面的混亂，約束黨內立法權力的濫用，無疑將產生十分積極的作用。

　　兩個文件的出臺，也包含了理念的深刻變化，一些現代法治新理念在生根、發芽。

　　例如制度體系的理念。長期以來我們雖然強調制度建設，但是，由于存在認識誤區，往往只是把制度簡單地理解為提出要求、作出規定、制定條例，免不了頭痛醫頭、腳痛醫腳，往往顧此失彼、按下葫蘆浮起瓢。制度不應只是把條文堆砌起來，不顧條文之間的各行其是、互不相干甚至相互打架，而是讓條文有機連接、相輔相成。否則，要求再多再細，都會因繁瑣、不可用甚至相互對立而消解制度的權威性。

　　又如公開的理念。除了要求制定黨內法規要廣泛征求意見外，條例還特別強調，黨內法規經批準后“一般應當公開發布”。這些年，我們越來越認識到發展黨內民主的重要性。但是，民主要靠公開來保證。公開不僅僅是滿足知情權，更是參與的前提。黨內法規公開，等于將這把利器不但交到了普通黨員手里，也交到了老百姓手里，使他們對黨的事務有了監督和評判的權利，也讓我們必須時刻提醒自己：今后老百姓和普通黨員會拿這些標尺來衡量執政黨的每個組織和黨員。從這個意義上講，有公開，才有民主。

　　當然，黨內法規不僅僅是管黨員干部、管執政骨干的，所有黨員、黨的各級組織，都應在約束之列，黨內法規也理所當然地是權力約束的一個重要部分。從這個角度看，兩個“黨內立法法”的出臺表明，打造約束權力的制度之籠，正在從黨內做起。 （王長江  作者為中央黨校黨建教研部主任、教授）