近年來，南海問題已成亞太的熱點問題，國際上許多分析者認為，南海問題是亞太最可能爆發沖突的問題之一。冷戰后美國的南海政策日趨強硬，其演變大致分為三個階段：

　　第一階段(1990-1994年)，上世紀七八十年代，美國從未把南海島嶼爭端看作安全問題和關注重點。因此冷戰后這一階段美國不對領土要求的合法性作出判斷，只要求維護航行自由和用和平手段解決糾紛。

　　第二階段(1995-2009年)，1995年中國和菲律賓關于南海美濟礁發生爭端后，美國對南海關注度明顯增加。從2009年起，南海問題開始成為美國在全球和亞太事務上的關注重點之一，而對南海問題關注的天平，也從南海領土爭端的和平解決向美國在南海的航行自由傾斜。

　　第三階段(2010年至今)，隨著美國戰略重心開始轉向亞太，南海領土問題成為美國在亞太地區關注的重點。2010年東盟地區論壇部長會議上，時任美國國務卿希拉里提出，國際航行自由是美國國家利益;雖然美國在南海島嶼的領土要求上不選邊，但美國認為這些要求必須符合國際法;領土爭端應用和平手段來解決。這番講話被普遍看作是美國南海政策的轉折點，從“觀察”轉為“干預”。

　　近來，美國在南海問題上的態度發生明顯變化。第一，美國在領土要求上實際做了如下選邊：中國的領土要求不符合國際法，因此不具有合法性;對其他國家的領土要求是否符合國際法不做表態。第二，中國在南海的主權要求阻礙美國長期追求的目標——國際航行自由。有證據表明，美國政府內部已就在南海問題上對中國采取更強硬的立場形成共識。

　　那么，美國南海政策演變的緣由何在？許多分析把南海問題僅僅歸結為“第三方因素”在中美關系中的負面作用，但這忽略了一個重要事實，即國際航行自由是美國生命攸關的利益，或說是“核心利益”。因此當南海主權問題與南海航行自由疊加在一起，它就不再只是“第三方因素”，而成為直接關系美國核心利益的問題，因而美國對其他有領土要求國家利益的關切，也相應地轉化為維護自身核心利益的手段和策略。

　　除了對航行自由的擔憂，還有其他因素促成美國南海政策的轉變：

　　第一，南海的戰略重要性日益增長，它承擔著全球約50%噸位的海運，是全球海運通道的咽喉要道。

　　第二，海上航行自由對美國實行其全球戰略極為重要。美國《2010年海軍行動概念：執行海上戰略》報告包含新的海上基地的概念，它指出，對海上基地的挑戰可能來自沿海國家，它們基于對自己環境、保護區、移民、衛生、安全、習慣法或治安防衛的擔憂，頒布對航行自由的限制。一旦得到指示，美國海軍將根據國際法，挑戰超越海洋國家合法權威的限制。

　　第三，美國戰略重心向亞太轉移，以及美國計劃到2020年把在太平洋部署的海軍兵力比例增加到60%，使得在南海地區的航行自由對于美國來說變得尤為重要。

　　第四，在亞太地區加強同傳統盟國的關系，并建立新的伙伴關系。美國在南海問題上偏袒菲律賓和越南，同其執行“再平衡”戰略相一致。

　　第五，平衡中國在亞太地區日益增長的經濟和政治影響。美國尤其擔心，中國軍力日益增強，行為更加強勢，將對航行自由和美國在這一地區投放兵力的能力構成限制。

　　鑒于海上航行自由對美國執行其全球戰略的重要性及美國南海政策的演變趨勢，可以預料，未來美國在南海問題上的立場不會軟化，其南海政策日趨強硬和在南海問題上介入程度加深，不僅會影響南海局勢，也會深刻影響中國周邊環境和亞太地區的國際關系。中國需做好充分應對準備，并采取穩妥對策。(作者周琪是中國社科院美國研究所研究員)