應對農村人口老齡化——

　　積極構建城鄉統籌的社會保障體系

　　“我國農村老齡問題研究”課題組

　　我國已進入老年型國家行列，人口老齡化尤其是農村人口老齡化深刻影響著經濟社會發展。人口眾多、結構老化、總體小康、有所分化，是我國新時期必須面對的基本國情。因此，應盡快從戰略高度完善相關政策，積極構建城鄉統籌的社會保障體系。

　　我國農村人口老齡化快速發展

　　我國社會人口老齡化日趨嚴重，老年人口規模全球最大、增長勢頭全球最猛，特別是農村人口老齡化形勢嚴峻。我國僅用其他國家1/4左右的時間即從成年型國家過渡到老年型國家，進入重度老齡社會的速度也將遠快于其他國家。城鄉人口老齡化程度嚴重倒置是我國人口老齡化的典型特征，即相對于城市，我國農村人口老齡化形勢更加嚴峻。截至2009年底，我國60歲以上老年人口有1.67億人，其中1.05億人是農村老年人，農村老年人口規模是城市的1.69倍；城市老年人口比重為7.97%，而農村老年人口比重已超過18.3%，農村人口老齡化程度是城市的2.3倍。總體來看，我國農村人口老齡化將在2011年—2020年快速發展，2021年—2033年高速攀升，2034年—2060年持續高位運行。

　　人口流動加深了農村人口老齡化程度，增大了應對農村人口老齡化的難度。大量農村青壯年勞動力外出務工，在降低城市老年人口比重的同時提高了農村人口老齡化程度，增加了農村老年人與兒女分居比例和空巢比例。隨著城鎮化進程加快和人口遷移流動加速，農村老齡問題將更加突出。城鄉發展不平衡和經濟社會發展不平衡的矛盾相互交織，增加了老年群體同其他社會群體之間、不同老年群體之間共享經濟社會發展成果的難度。

　　農村高齡老年人口比例快速提高，加劇了農村老齡問題的嚴峻性。老年人口的高齡化，意味著失能、殘疾、帶病的老年人口越來越多。2000年，我國農村80歲以上高齡老年人為900萬人，占農村老年人總數的9.8%；2009年底，農村80歲以上高齡老年人增加到1100萬人，占農村老年人總數的11.3%。此外，還有部分失能老人1894萬人。預計到2045年，我國農村80歲以上老年人占農村老年人的比例將超過22%。

　　農村人口老齡化超前于農村經濟發展水平，需要解決的問題復雜艱巨，應對時間卻非常緊迫。發達國家的老齡化一般和現代化同步，老齡問題的暴露是逐步的；而我國人口老齡化一直超前于經濟發展，“未富先老”是我國人口老齡化的長期特征。相對而言，我國農村經濟發展水平較低，人口老齡化程度較高，“未富先老”更為明顯。而且，由于農村物質基礎比較薄弱，農村老人的社會福利和保障待遇較低，農村應對人口老齡化面臨的問題更為嚴峻。隨著農村進入加速老齡化階段，解決“未富先老”問題的時間更為緊迫，必須抓緊研究制定和完善應對農村人口老齡化的政策措施。

　　構建城鄉統籌的社會保障體系是應對農村人口老齡化的緊迫任務

　　近年來，我國已把農民養老問題納入社會事業范疇，改善了農村老年人的生活，支持了農業發展。但現有的農村社會保障體系還不健全。我國財政支出中社會保障的支出比重遠低于人均GDP水平相近的其他國家，而社會保障支出中的絕大部分又用于城鎮居民，這使得城鄉居民實際收入差距進一步拉大。社會保障體系不健全抑制了國內市場尤其是農村市場需求，而且也沒能發揮出應有的調節收入差距的功能。因此，需要對社會保障體系加強整合、予以完善，加快實現社會保障的公平、普惠。城鄉統籌的社會保障體系以全社會福利最大化為目標，是共享式發展的基礎。完善包括老齡化政策在內的各項社會政策，科學構建符合國情、城鄉統籌的社會保障體系，能夠為經濟發展提供良好社會環境并促進消費需求擴大。這也是完善社會主義市場經濟體制的重要內容。

　　構建城鄉統籌的社會保障體系是有效應對農村人口老齡化的重要切入點。人口老齡化的程度取決于人均預期壽命、人口出生率和社會人口流動。我國農村相對落后的生產方式和農業相對較低的比較收益使得農業勞動者經濟收入不高，加之城鎮和農村在基礎設施、公共服務以及社會福利等方面差別較大，導致農村青壯年勞動力外流，留守老年人口增多，進一步加劇了農村人口老齡化趨勢。我國已進入老齡化快速發展階段，如果不能及時建立健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系并鼓勵和穩定新生代農民在鄉創業，老幼留守、土地撂荒、村莊凋敝等問題就有可能發生并危及農業生產和農村穩定，影響我國糧食安全、經濟基礎穩固、社會和諧與可持續發展。構建城鄉統籌的社會保障體系，不僅是保障和改善老年農民生活的需要，也是破解“三農”問題的需要，已經成為應對農村人口老齡化的關鍵。

　　構建城鄉統籌的社會保障體系是發展中國特色社會主義的題中應有之義。改革開放以來，我國經濟持續快速增長，為提升人民群眾福利水平打下了堅實的物質基礎，但發展中的不平衡、不協調、不可持續問題仍然突出。2010年，我國人均GDP已超過4000美元，但城鄉居民收入比從1986年的1.86擴大到2010年的3.23。發展中國特色社會主義，最終要消除兩極分化，實現共同富裕。在不充分競爭的市場經濟存在明顯外部性和信息不對稱的條件下，市場不會自動糾正偏差，必須通過政府這只有形之手彌合差距、實現公正。正視農村老年人的民生問題和城鄉收入差距拉大的現實，構建城鄉統籌的社會保障體系，是實現共同富裕的重要內容和根本保障。

　　以農村為重點構建城鄉統籌的社會保障體系

　　現階段構建城鄉統籌的社會保障體系，重點在農村。目前，我國農村居民的基本生活、醫療、養老等保障還不夠完善，不能滿足應對農村人口老齡化問題的需要。我國公共財政支出用于農村的比重偏低，不適應再分配調節需要，加之長期實行城鄉有別的政策和制度，造成并強化了城鄉之間收入和機會的不平等。歷史欠賬和現實問題共同決定了構建更加公平合理的社會保障體系重點在農村，關鍵是補償農民。面對嚴峻形勢，應把握未來10年應對人口老齡化的機遇期，按照公平、效率和普惠原則，立足國情、兼顧差異，循序漸進地構建城鄉統籌的社會保障體系，實現福利改善和社會融合。

　　明確政府責任。一方面，進一步加大政府強農、惠農力度，加快社會主義新農村建設，轉變農業發展方式，建立現代農業體系，增加農民收入；另一方面，明確政府對困難群體尤其是農村老年人的保障責任，建立社會保障財政支出城鄉統籌、公平共享的機制，提高財政用于社會保障支出的比例，并按城鄉人口比例配置。明確地方政府保障和改善民生的基本責任和考核指標，建立激勵社會力量發展農村老齡福利事業的機制，筑牢家庭養老基礎，穩固社區養老依托，提高機構養老比例，優先解決高齡老人、獨居老人和失能老人的社會救助和福利改善問題。

　　銜接現有政策。根據輕重緩急，以社會救助中的最低生活保障、醫療保險中的大病統籌保險、養老保險中的基本養老金(統籌層次或基礎層次)三項政策為重點，優先實現三項福利制度基本層次的城鄉統一。社會救助中的住房救助、教育救助、醫療救助等，醫療保險中的門診或小病醫療，養老保險中的職業養老金以及失業保險、工傷保險、生育保險，可以保留一定的城鄉差異，但要能夠實現全國轉移接續。

　　分區域推進統籌。從各地區經濟發展不平衡的實際出發，在構建城鄉統籌的社會保障體系進程中應堅持基本社會保障國民普惠，保障水平逐步提高，城鄉統籌分類實施。可以根據各地的消費水平、地方財政收入、城鎮居民可支配收入及農村居民純收入等指標分類推進。經濟發達地區應盡快完成城鄉統籌，全面實現社會保障國民普惠。較發達地區重點要提高農村人口的保障水平，加快提高農村低保待遇標準，實現新型農村養老保險全覆蓋，提高基本養老、大病醫療的籌資水平和給付水平，在農村老齡化高位運行期到來之前完成城鄉統籌，實現基本社會保障國民普惠。欠發達地區面臨發展經濟和改善福利雙重壓力，中央財政應實行傾斜政策，加大財政轉移支付和補貼力度，通過基本保障國民普惠進一步縮小城鄉差距和區域差距，促進全面小康社會建設。

　　進一步整合完善。預計到2028年我國農村將進入重度老齡化時期。為了應對這一局面，應進一步提高財政支出中的社會保障支出占比和資金使用效率。社會保障各項政策制度逐步以對象為中心進行整合完善，按資金性質等進行分類管理、管辦分離，并可社會化購買服務，減少管理成本，避免政策空白和交叉，逐步形成可以根據財政負擔水平、社會經濟承載能力以及保障對象需求變化動態調整待遇水平的科學機制，使城鄉差距進一步縮小，基本建成城鄉統籌的社會保障體系。(陳昱陽)

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[責任編輯：吳怡]