當涂縣西山公墓未經審批經營近30年賣出墓穴2萬余座

　　無證公墓“帶病”運營曝殯葬執法短板

　　調查動機

　　安徽省當涂縣姑孰鎮境內一座公墓,經營近30年賣出了兩萬余座墓穴,但至今沒有辦理審批手續,其中有何隱情?《法制日報》記者進行了調查。

　　□　本報記者　范天嬌

　　在寧蕪高速和省道s314交匯處,安徽省當涂縣姑孰鎮境內,有一處名為“西山”的公共墓地。

　　從外觀上看,西山公墓與其他正規公墓沒有什么區別,在規模上可能還要更大些。然而,剝開“外衣”,該公墓在未經審批的情況下已經營了約30年,賣出墓穴兩萬余座。

　　近日,《法制日報》記者調查得知,西山公墓屬于姑孰鎮政府籌建,既不屬于公益性公墓,也不屬于經營性公墓。由于籌建時間久遠,相關手續、證照已經無法辦理。

　　公墓方稱手續齊全產權永久

　　今年清明節前夕,記者以買墓人的身份來到西山公墓。在來訪接待處,記者見到了西山公墓副主任杜生貴。記者說明來意后,他很熱情地表示要帶記者進墓園看看位置和環境。

　　從接待處后門出去左拐,走上大概五六百米的距離,是兩塊有空穴的墓地。杜生貴指著位置高一點的墓地說,這座是3.4萬元,下邊一點的要3.3萬元一座。

　　杜生貴告訴記者,西山公墓是當涂縣姑孰鎮政府籌建的,1988年開始對外營業,距今已有將近30年的時間。整個公墓占地約4萬畝,目前已售墓穴2萬多座,還有1000多座空穴。

　　當記者提出想看下經營許可證等證件時,杜生貴稱公墓證件齊全,不過都在主任的辦公室里。由于主任不在家,現在看不了。

　　為了讓記者放心,杜生貴從接待處柜子里拿出一本墓穴證,稱買墓后會填寫好并蓋章給買主。記者看到,墓穴證上蓋的章是西山公墓的章。

　　“西山公墓是永久性產權,外地人都能買,只要10年交一次護墓費就行。”杜生貴說,他們是鎮政府的下屬單位,買墓盡可以放心,不像附近私人搞的“黑墓地”,說取締就取締了。

　　記者提出墓穴價格太貴,杜生貴稱價格好商量,還透露西山公墓要在現有墓園后面的荒地上擴建。打報告批下來,清明過后就動工,基本三五個月就能對外銷售,價格會更便宜。

　　無任何審批手續被禁止新建

　　在杜生貴的介紹中,西山公墓證件齊全、產權永久,還在不斷擴建,是個性價比很高的公墓。但記者從當涂縣民政局了解到的情況,卻完全推翻了這些說法。

　　當涂縣民政局社會事務管理辦公室副主任孫蓬告訴記者,當涂西山公墓是姑孰鎮政府籌建,既不是公益性公墓,也不是經營性公墓。由于沒有辦理審批手續,早在2002年,省民政廳就要求其整改。到了2012年,當涂縣委縣政府作出會議紀要,要求西山公墓不再新建,現有的墓地賣完為止。也就是說,是不允許在荒地上繼續擴建的。

　　記者還從民政部門了解到,購買公墓,買的是安葬權,也是租賃權,并不是購買所有權。以20年為一個周期,到期后要交管理費。所以西山公墓永久產權的說法,也是站不住腳的。

　　至于是不是非法經營,孫蓬表示不好定性,但是沒有經過審批屬于無證經營。“現在想按要求補齊手續不太可能,而且已經賣出這么多墓穴,再想搬遷也不太可能,成本太高了”。

　　記者聯系上西山公墓內部一名知情人士,他告訴記者,西山公墓具有鄉鎮企業性質。上世紀90年代的時候,民政部門想把公墓收回去,但聽說是因為人員安置問題沒有談攏而作罷。前幾任主任之中,也有人申請辦理手續,但后來因為工作交接問題,又不了了之。

　　“前幾年效益不好,這幾年有點盈利,一年大概能賺一百多萬元。”該知情人士告訴記者,因為公墓是自負盈虧,所以建立了一個殯葬禮儀服務中心進行公司化運營,收支都是中心自己管。

　　對于西山公墓的性質,該知情人士打了個比方:“西山公墓確實是鎮政府的‘孩子’,但又有點‘私生子’的味道。”

　　無證非法經營按屬地原則查處

　　記者從安徽省民政廳了解到,公墓有公益性和經營性兩大類,公益性公墓又分為城市公益性公墓和農村公益性公墓兩種。目前,安徽省依法審批的經營性公墓有107座,名單中不包括西山公墓。而公益性公墓,一個縣原則上只規劃一處,市一級為保障供應,可規劃3到4處。

　　安徽省民政廳社會事務處處長張亞平向記者介紹了公益性公墓和經營性公墓的區別。在用地上,經營性公墓用地是經營性建設用地,要招拍掛,繳納土地出讓金；公益性公墓是公益性有償劃撥用地,不用繳納土地出讓金,也不用招拍掛。在審批權限方面,經營性公墓要由省級民政部門審批；農村公益性公墓由縣、區級民政部門審批,縣、區級城市公益性公墓由市級民政部門審批,市級的要報省廳備案。在銷售服務范圍方面,經營性公墓可以跨地區銷售,但是公益性公墓不可跨轄區銷售。在價格制定方面,公益性公墓實行政府定價,經營性公墓實行市場價。在投資主體方面,經營性公墓允許民營社會資本投入,公益性公墓必須當地政府投資。

　　張亞平說,經營性公墓要經省民政廳審批許可,由當地民政部門組織籌建,經過驗收后再下達正式的批復。公墓審批要件比較多,同級人民政府要先審核同意,發改委要立項,規劃部門要出選址意見書,國土部門要出供地預審意見,環保部門要有環評意見等。等到基本完工、手續完備、明確投資主體后,再次審批,然后再頒發經營性公墓許可證,在工商部門辦理營業執照,才能對外經營。所以如果沒有辦理審批手續,后期就算放寬條件,也補齊不了。

　　需要注意的是,任何公墓擴建,都要向原許可單位報批,沒有履行審批手續,也是違法的。

　　對照這些規定,西山公墓顯然不符合公益性和經營性公墓的要求,也沒有繼續擴建的資質基礎。

　　“對于非法經營的行為,按照屬地原則,由所在地民政、工商、國土等部門去查處。”張亞平說,一旦查實,要沒收違法所得,可以并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款。違法所得超過一定范圍,還可能涉嫌犯罪。

　　建議聯合執法形成執法合力

　　西山公墓無證經營問題,有一定的歷史背景,但也折射出殯葬管理的難點。

　　“殯葬管理的法規滯后,法律層次低。”張亞平說,國務院頒布《殯葬管理條例》至今約有20年,很多內容已經與殯葬實際相脫離。而且條例取消了強制執行權,在實踐中執行力度也不夠。

　　按照《殯葬管理條例》規定,未經批準,擅自興建殯葬設施的,由民政部門會同建設、土地行政管理部門予以取締,責令恢復原狀,沒收違法所得,可以并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款。墓穴占地面積超過省、自治區、直轄市人民政府規定的標準的,由民政部門責令限期改正,沒收違法所得,可以并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款。

　　“查處和取締非法經營公墓,不僅僅涉及民政一家,還涉及國土、林業、規劃、環保等部門。建議盡快出臺殯葬管理法,明確政府各部門的責任。各相關部門還要實行聯合執法,加強執法合力。”張亞平說。

　　記者了解到,為滿足農村地區需要,治理亂買亂葬問題,安徽省政府曾出臺《加強公益性公墓建設管理的通知》,要求到2016年,在農村,每個鄉鎮至少建設1座公益性公墓。但目前推進速度較慢,只建立了700多處,還有一半的缺口。

　　張亞平建議,領導干部要帶頭推動殯葬改革,完善城鄉殯葬基礎設施,保障群眾的殯葬需求。要推進落實惠民殯葬政策,加大殯葬改革政策宣傳力度,倡導移風易俗、厚養薄葬、文明祭掃。

　　據安徽省殯葬事業“十三五”發展規劃顯示,該省除原有墓區飽和、城市規劃等特殊原因外,不再受理經營性公墓新建(遷建、擴建)申請。加強經營性公墓建設規劃方案和建設過程審查、審核,進一步規范公墓建設經營行為,嚴查超標準建墓穴和擅自擴大用地規模行為,堅決依法查處和取締非法公墓。