預算法修改能否倒逼出“廉價政府”
時隔將近20年，預算法修改牽動人心，其中外界關(guān)注的一大焦點是能否放開對地方政府自行發(fā)債的約束。日前透露的消息稱，此次預算法修正案草案二審稿，刪除了一審稿中擬對地方政府債務(wù)實行“限額管理”的規(guī)定，重申“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”這一改變，意味著持續(xù)數(shù)年的地方自主發(fā)債權(quán)之爭有了眉目，地方發(fā)債的脈門仍由中央把持。
在地方各級財政收支矛盾日趨緊張的背景下，是否放開地方政府自行發(fā)債表面上是一個立法問題，背后則是如何化解地方政府財政困境的難題。長期以來，我國地方政府舉債處于一種十分尷尬的境地：一方面法律明令禁止地方政府借債，另一方面地方政府又積累了大量債務(wù)。現(xiàn)行預算法明確規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”然而自1998年以來，不斷出現(xiàn)發(fā)行地方政府債券的“應(yīng)急之舉”，并客觀上積累了大量的債務(wù)。國家審計署審計結(jié)果顯示，截至2010年底，中國地方政府性債務(wù)余額為10.7萬億元。地方政府負有償還責任的債務(wù)率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。
面對當前地方政府超過十萬多億元的“非法”債務(wù)危機，面對今明兩年到期額度合計超過3萬億元的還債高峰，預算法修改即便是重申地方政府不得舉債，也使原本期待授予地方政府自主發(fā)債權(quán)的期待破滅，這反映了決策者面對地方債務(wù)的矛盾心態(tài)，也隱現(xiàn)著地方和中央博弈的復雜利益格局。在歐債危機持續(xù)蔓延、全球經(jīng)濟前景依然不明朗的背景下，如果最終預算法修正案堅持這一規(guī)定，意味著中央政府將從嚴規(guī)范地方債務(wù)、防范金融風險。
但是，預算法從嚴控制政府發(fā)債權(quán)，是否能夠化解地方政府的債務(wù)危機，又能否改變當前地方政府的財政困境呢？如果只是從上游關(guān)緊舉債大門，而不能對中游和下游的地方政府預算體制和財政支出進行嚴格規(guī)范，那么在“昂貴政府”的運作成本中，地方政府負債依然是難以破解的困局，甚至還會帶來其他潛在的政府舉債風險。眾所周知，現(xiàn)實生活中我們維系的乃是一個“昂貴的政府”，這從政府部門公布“三公”經(jīng)費的態(tài)度中便可窺一斑。
可見，預算法修改除了嚴格控制地方政府發(fā)債之外，更核心的問題乃是能否打造甚至倒逼出一個“廉價政府”。而做到這一點，就必須確立嚴格權(quán)威高效的預算執(zhí)行監(jiān)督機制。在我國，由于民主監(jiān)督機制還不健全，地方民眾和市場對政府預算缺乏必要的約束機制，地方人大的實際監(jiān)督力度也遠遠小于法律所宣示的，預算執(zhí)行失之于軟、失之于松的問題并未得到根本性改觀。此次預算法修正案草案二審稿，也明確規(guī)定了各級政府應(yīng)及時向社會公開預決算，旨在從法律層面保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
這些規(guī)定意圖良好，關(guān)鍵是能否納入常態(tài)化的地方民主政治生活當中，能否在地方人大法定權(quán)力崛起中得到嚴格的執(zhí)行，能否在公共監(jiān)督和民主財政監(jiān)督的基礎(chǔ)上確立預算執(zhí)行的法治化路徑。確立起法治化的預算執(zhí)行和監(jiān)督機制，讓政府每花一分錢都能受到嚴格的控制和監(jiān)督，這才是建設(shè)廉價政府的關(guān)鍵。時隔將近20年，預算法修改牽動人心，其中外界關(guān)注的一大焦點是能否放開對地方政府自行發(fā)債的約束。日前透露的消息稱，此次預算法修正案草案二審稿，刪除了一審稿中擬對地方政府債務(wù)實行“限額管理”的規(guī)定，重申“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”這一改變，意味著持續(xù)數(shù)年的地方自主發(fā)債權(quán)之爭有了眉目，地方發(fā)債的脈門仍由中央把持。
在地方各級財政收支矛盾日趨緊張的背景下，是否放開地方政府自行發(fā)債表面上是一個立法問題，背后則是如何化解地方政府財政困境的難題。長期以來，我國地方政府舉債處于一種十分尷尬的境地：一方面法律明令禁止地方政府借債，另一方面地方政府又積累了大量債務(wù)。現(xiàn)行預算法明確規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”然而自1998年以來，不斷出現(xiàn)發(fā)行地方政府債券的“應(yīng)急之舉”，并客觀上積累了大量的債務(wù)。國家審計署審計結(jié)果顯示，截至2010年底，中國地方政府性債務(wù)余額為10.7萬億元。地方政府負有償還責任的債務(wù)率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。
面對當前地方政府超過十萬多億元的“非法”債務(wù)危機，面對今明兩年到期額度合計超過3萬億元的還債高峰，預算法修改即便是重申地方政府不得舉債，也使原本期待授予地方政府自主發(fā)債權(quán)的期待破滅，這反映了決策者面對地方債務(wù)的矛盾心態(tài)，也隱現(xiàn)著地方和中央博弈的復雜利益格局。在歐債危機持續(xù)蔓延、全球經(jīng)濟前景依然不明朗的背景下，如果最終預算法修正案堅持這一規(guī)定，意味著中央政府將從嚴規(guī)范地方債務(wù)、防范金融風險。
但是，預算法從嚴控制政府發(fā)債權(quán)，是否能夠化解地方政府的債務(wù)危機，又能否改變當前地方政府的財政困境呢？如果只是從上游關(guān)緊舉債大門，而不能對中游和下游的地方政府預算體制和財政支出進行嚴格規(guī)范，那么在“昂貴政府”的運作成本中，地方政府負債依然是難以破解的困局，甚至還會帶來其他潛在的政府舉債風險。眾所周知，現(xiàn)實生活中我們維系的乃是一個“昂貴的政府”，這從政府部門公布“三公”經(jīng)費的態(tài)度中便可窺一斑。
可見，預算法修改除了嚴格控制地方政府發(fā)債之外，更核心的問題乃是能否打造甚至倒逼出一個“廉價政府”。而做到這一點，就必須確立嚴格權(quán)威高效的預算執(zhí)行監(jiān)督機制。在我國，由于民主監(jiān)督機制還不健全，地方民眾和市場對政府預算缺乏必要的約束機制，地方人大的實際監(jiān)督力度也遠遠小于法律所宣示的，預算執(zhí)行失之于軟、失之于松的問題并未得到根本性改觀。此次預算法修正案草案二審稿，也明確規(guī)定了各級政府應(yīng)及時向社會公開預決算，旨在從法律層面保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
這些規(guī)定意圖良好，關(guān)鍵是能否納入常態(tài)化的地方民主政治生活當中，能否在地方人大法定權(quán)力崛起中得到嚴格的執(zhí)行，能否在公共監(jiān)督和民主財政監(jiān)督的基礎(chǔ)上確立預算執(zhí)行的法治化路徑。確立起法治化的預算執(zhí)行和監(jiān)督機制，讓政府每花一分錢都能受到嚴格的控制和監(jiān)督，這才是建設(shè)廉價政府的關(guān)鍵。
